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國家發(fā)改委體改所 史煒
市場經(jīng)濟(jì)體制健全的國家經(jīng)驗(yàn)證明，打破國家公司的壟斷，引入民間資本，是建立有效競爭市場的根本前提。但是，我國長期以來在壟斷行業(yè)領(lǐng)域不僅主管部門在準(zhǔn)入政策和法律法規(guī)上對民間資本設(shè)置了重重障礙，國有壟斷企業(yè)更是憑借手中的行政性壟斷特權(quán)，在市場的各個環(huán)節(jié)阻止民間資本的進(jìn)入，以至國務(wù)院發(fā)布的鼓勵民間資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)的條例屢屢失效。
(一)準(zhǔn)入條例模糊，準(zhǔn)入機(jī)制混亂，嚴(yán)重阻礙了國有和民間資本相互協(xié)調(diào)發(fā)展體系的建設(shè)
不論是民間資本，還是非電信類國有資本，進(jìn)入我國壟斷性的基礎(chǔ)電信業(yè)最大的障礙并非“壟斷”本身，而是“準(zhǔn)入制度”的形成機(jī)制及開放市場的動力。在市場準(zhǔn)入制度的形成機(jī)制長期受到利益部門干擾下，機(jī)制殘缺在所難免，任何非電信類資本進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)，都會被國有電信運(yùn)營商以“各種合理的原由”所抵制。
制度建設(shè)在客觀上針對的是運(yùn)營主體，而非針對所有制形態(tài)，這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)中的一個重大問題。其中，按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心理論，制度事實(shí)上是正常秩序與非正常秩序的組合體，單純地強(qiáng)調(diào)制度建設(shè)中的正常秩序往往是紙上談兵，而盲目地對非正常性秩序環(huán)境進(jìn)行遷就，更會使社會經(jīng)濟(jì)陷入混亂。因此，只有對不同的利益主體選擇同一的制度目標(biāo)和規(guī)制，才可能形成公平的市場運(yùn)行機(jī)制，并實(shí)施有效監(jiān)管，最終，逐步將非正常秩序引入到有效的規(guī)制體系之內(nèi)。
由此可見，已出臺的鼓勵政策，僅僅明確了可以進(jìn)入的領(lǐng)域，但在制度保障上，進(jìn)入手段的機(jī)制上，以及進(jìn)入方式的法律法規(guī)上均沒有明確的說明，導(dǎo)致國有電信運(yùn)營商可以通過準(zhǔn)入條例的模糊，給民間資本的進(jìn)入設(shè)置重重障礙。
(二)缺乏有效競爭市場建立的基礎(chǔ)，使民間資本的進(jìn)入難尋落腳點(diǎn)
市場與經(jīng)營性資產(chǎn)、資源的歸屬權(quán)是否清晰是建立有效競爭的根本前提。我國在國有企業(yè)改革初期，明確了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，以此提高國有企業(yè)改革與運(yùn)營的積極性，但是，對于電信、石油、金融、民航、鐵路等具有天然壟斷性的產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離制度設(shè)計的過程中，始終存在將國家所有權(quán)與企業(yè)所有權(quán)混淆為一體的問題，典型的特征就是國家除了可以征收壟斷企業(yè)的稅收外，基本拿不到企業(yè)的紅利，由此，導(dǎo)致大部分壟斷性國有企業(yè)逐步把原屬于國家和政府的行政性權(quán)力(包括一些特權(quán))融入到企業(yè)的運(yùn)營當(dāng)中，成為行業(yè)的二級政府，并最終以經(jīng)營權(quán)和“二級政府”的特權(quán)強(qiáng)占市場，與政府討價還價，脅迫政府“保護(hù)”壟斷企業(yè)的壟斷利益。
壟斷加行政化的運(yùn)營體制，國有資產(chǎn)股一家獨(dú)大，對外開放政策多、渠道窄，民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)難以在股權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、業(yè)務(wù)決策權(quán)上獲得實(shí)質(zhì)性突破，均是長期阻礙中國電信業(yè)有效競爭的主要因素。
保障競爭機(jī)制形成的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后和不足，競爭主體模糊，嚴(yán)重的部門利益和條塊切割是長期以來破壞電信業(yè)競爭市場形成的深層次體制因素。
問題的核心是，所有這些障礙和問題早已被業(yè)界和決策層所認(rèn)識，對問題的嚴(yán)重性也產(chǎn)生廣泛的共識，但是，為什么問題仍不能得到有效解決呢？答案只有一個，國有股股權(quán)的獨(dú)斷性、行政性、非約束性和超越法律性。
當(dāng)前的情況是，電信運(yùn)營商利用對資產(chǎn)、資源的壟斷性和行政性特權(quán)，基本控制了業(yè)務(wù)牌照、網(wǎng)絡(luò)資源的獲取與占有權(quán)力，同時，對網(wǎng)絡(luò)出租、轉(zhuǎn)售、共享、互聯(lián)互通、服務(wù)價格、基礎(chǔ)資源費(fèi)收取等經(jīng)營性要素，除了在三大運(yùn)營商間進(jìn)行“交易”以外，其它社會經(jīng)營性部門基本無權(quán)參與。而三大運(yùn)營商在基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)走入飽和，新業(yè)務(wù)市場拓展無力的背景下，更是竭盡全力保護(hù)自身的這種對資產(chǎn)、資源的壟斷性占有權(quán)力。因此，對資產(chǎn)、資源的壟斷在企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度模糊化的情況下，必然導(dǎo)致市場競爭機(jī)制的失效，并成為開放市場和建立有效競爭體制的最大障礙。
因此，下一步要建立中國電信業(yè)有效的競爭性市場，首先需要解決的就是國有電信股股權(quán)的多元化和建立國有股權(quán)的約束機(jī)制，這是競爭市場培育過程中，監(jiān)管體制和《電信法》制定的基本前提，也是國務(wù)院鼓勵民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)的必要前提。
(三)在資產(chǎn)、資源交易權(quán)不清的情況下，民間資本進(jìn)入電信業(yè)步履艱難
從電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展與運(yùn)行的基本特征看，不論是國有資本還是民間資本，要進(jìn)入中國電信業(yè)的運(yùn)營環(huán)節(jié)，至少需要以下條件：
首先是資本組織能力。目前，三家國有壟斷性運(yùn)營商的資產(chǎn)總額合計達(dá)到1.26萬億折合美元約1900億美元。與如此龐大規(guī)模的國有資產(chǎn)合資、合作，并要擁有運(yùn)營權(quán)和話語權(quán)，將需要那些希望進(jìn)入的民間資本具有超強(qiáng)的資本規(guī)模和資本調(diào)控能力。
電信運(yùn)營與電信設(shè)備制造不同，運(yùn)營企業(yè)的可支配性資產(chǎn)必需強(qiáng)于其它行業(yè)，面對航母級的中國三大電信運(yùn)營商，民間資本的啟動性進(jìn)入資本如果低于百億元人民幣的話，基本不能正常地開展電信類業(yè)務(wù)(服務(wù)外包類的進(jìn)入暫可不計算在內(nèi))。因此，對于民間資本，是否具備擁有、組織、籌集、協(xié)調(diào)、控制百億以上大規(guī)模資本，且非快進(jìn)快出的投資模式，是對大多數(shù)民間資本的挑戰(zhàn)。
其次是民間資本進(jìn)入資格的門坎。盡管在《若干意見》中沒有強(qiáng)調(diào)民間資本進(jìn)入電信業(yè)的資格標(biāo)準(zhǔn)，但是，電信產(chǎn)業(yè)自身的運(yùn)行方式客觀地給新進(jìn)入者設(shè)置了很高的門坎。
(1)如果以參股的方式進(jìn)入，國內(nèi)民間資本幾乎很難通過獲得充分的股權(quán)，取得參與運(yùn)營決策和管理的權(quán)力。因此，以參股方式的進(jìn)入，門坎之高，使民間資本基本望而卻步。
(2)投資電信運(yùn)營業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)門坎。投資大規(guī)模的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，因?yàn)楝F(xiàn)階段民間投資者只能獲得資本性投資收益而不能得到運(yùn)營性收益，客觀導(dǎo)致民間資本進(jìn)入的最大利益被運(yùn)營商占有，因此，參與建設(shè)的門坎雖然不高，但試圖獲利的門坎高不可攀，民間資本只能退舍三分。
(3)參與基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的門坎遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于民間資本直接發(fā)展虛擬運(yùn)營，因此，也少有民間資本會直接進(jìn)入基礎(chǔ)電信運(yùn)營中的話音業(yè)務(wù)。
(4)網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全門坎高，大部分民間資本難以承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。在現(xiàn)有的電信網(wǎng)絡(luò)管理體系下，三大運(yùn)營商的有效互聯(lián)尚存在缺陷，民間資本進(jìn)入后，即便有條件從事基礎(chǔ)服務(wù)，但民間資本與國有運(yùn)營資本在各自網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營上的互聯(lián)互通仍會存在諸多問題，這就必然導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全工作存在斷點(diǎn)。
(5)技術(shù)門坎。由于國家缺乏對民間資本技術(shù)創(chuàng)新的有效鼓勵機(jī)制和資本扶持機(jī)制，現(xiàn)階段我國民間資本在通信領(lǐng)域很難出現(xiàn)諸如思科、英特爾、高通這樣的公司，特別是我國通信軟件產(chǎn)業(yè)相對落后，進(jìn)一步加大了民間技術(shù)類資本進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)的難度。深入分析將發(fā)現(xiàn)，在資產(chǎn)、資源交易權(quán)不清的情況下，民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)更是步履艱難。
(四)民間資本進(jìn)入非基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域，同樣受到法律法規(guī)不配套、銜接差的干擾
目前，國內(nèi)具有一定規(guī)模的互聯(lián)網(wǎng)增值電信業(yè)務(wù)公司，即從事非基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)公司，面對國家新的開放政策，仍顧慮重重。民間資本進(jìn)入互聯(lián)網(wǎng)增值電信領(lǐng)域，從法律和政策層面門檻仍較高。
一方面，在互聯(lián)網(wǎng)的某些從業(yè)領(lǐng)域，按照國家相關(guān)規(guī)定只能由國有資本運(yùn)營，民間資本無法進(jìn)入。另一方面，互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)的運(yùn)營大多需要的前置審批，民間資本對于通過審批取得許可證書信心不足。
我們對國內(nèi)幾大互聯(lián)網(wǎng)公司進(jìn)行調(diào)研后，它們提出的看法許多是值得決策部門考慮的，總結(jié)它們的觀點(diǎn)，大致可以包括以下內(nèi)容：
第一，對待民間資本的進(jìn)入，部分需要前置審批的規(guī)定存在大量限制性因素。
第二，從事互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)對于注冊資本等方面要求很高，前期會大量占用資金，對民間資本的周轉(zhuǎn)能力要求很高。
第三，互聯(lián)網(wǎng)贏利模式不清晰，贏利的公司非常少，對資本市場的依賴很強(qiáng)。而上市條件，特別是A股對贏利要求過高。民間資本運(yùn)作的抗風(fēng)險能力還較低。
《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國證券法》及《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》的有關(guān)規(guī)定，要實(shí)現(xiàn)A股的上市，必須持續(xù)三年贏利，同時公司股本總額不少于人民幣5000萬元，無形資產(chǎn)占股本總額不能超過20%。而以科技和無形資產(chǎn)價值為主的互聯(lián)網(wǎng)公司很難達(dá)到上述要求。近年來，許多互聯(lián)網(wǎng)公司因準(zhǔn)入門檻、審批難易度、政策穩(wěn)定性、市場成熟度等因素，均選擇了海外間接上市的方式進(jìn)行融資。盡管民間對于互聯(lián)網(wǎng)公司回歸A股的呼聲很高，但政策上的保障似乎仍然不是特別成熟。
綜上所述，民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)不僅僅需要政策支持，更需要相關(guān)的配套條件作為政策實(shí)施的基本依托。在內(nèi)外部條件均存在技術(shù)、資本、市場、規(guī)模等障礙性問題中，民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)的可操作性必然受到影響。
(五)部門保護(hù)，部門利益是民間資本進(jìn)入壟斷行業(yè)最難以攻克的壁壘
即便國家宏觀政策到位，國有電信運(yùn)營企業(yè)支持民間資本進(jìn)入，但民間資本在落地中還會遇到更難以攻克的壁壘。這些壁壘重點(diǎn)集中在那些需要信息化建設(shè)的國有非電信類壟斷公司和部門，包括鐵路、航空、醫(yī)療衛(wèi)生、交通、城市應(yīng)急安全、金融機(jī)構(gòu)等。比如，鐵道部下屬的中鐵信息工程集團(tuán)(中鐵信)、中國包裝總公司民航下屬的中國民航信息網(wǎng)絡(luò)股份有限公司(中航信)，不但坐擁龐大的國有資本和系統(tǒng)內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，而且具有和上級主管部門一樣的行業(yè)壟斷權(quán)。其自身信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)一直缺乏社會化的服務(wù)功能，比如，通過現(xiàn)代信息技術(shù)對廣大人民群眾提供及時的航空、鐵路信息服務(wù)和商務(wù)服務(wù)，利用新型信息終端實(shí)現(xiàn)音頻、視頻和其他多媒體的服務(wù)等，一直落后于社會其他行業(yè)和部門。對待希望參與業(yè)務(wù)開發(fā)和合作的民間資本，長期處于排斥、排擠狀態(tài)。
可見，如果不能在制度建設(shè)上消除這些壟斷性國有部門的行業(yè)保護(hù)，民間資本進(jìn)入壟斷性行業(yè)之路只能越走越窄。
