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■本報評論員 商灝
再重組或是歷史必然
中國電信業(yè)經(jīng)歷了這些年多次的重組，雖在一定程度上打破了壟斷格局，但改革的步伐總跟不上百姓的需求發(fā)展，輿論普遍認(rèn)為其原因就在于前幾次重組并非以更好地服務(wù)用戶為目的。在這樣一個背景之下，社科院新近提出的所謂“第五次電信改革”方案，必然在兩會召開期間引起社會特別關(guān)注和激烈爭論。
由社科院信息化研究中心提出的這個方案，實質(zhì)就是電信業(yè)第五次重組方案，意圖分拆運營商的IDC業(yè)務(wù)給廣電，并聲稱以解決“寬帶鴻溝”問題和三網(wǎng)融合互聯(lián)互通等問題為目標(biāo)。這一出發(fā)點當(dāng)然無可厚非。中國百姓近年來投訴電信最多的問題，就是網(wǎng)速慢、資費貴，以及接入不穩(wěn)定。毫無疑問的事實在于，電信業(yè)從網(wǎng)絡(luò)建設(shè)到服務(wù)監(jiān)管、3G發(fā)展，當(dāng)前都問題重重，其壟斷更不斷遭批評。而要解決這些問題，要縮小中國寬帶水平與世界平均水平特別是發(fā)達(dá)國家寬帶水平之間存在的較大差距，談何容易？
電信業(yè)從網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管到技術(shù)手段再到具體執(zhí)行，都牽涉復(fù)雜，更多的還牽涉到體制方面的權(quán)責(zé)分配與協(xié)調(diào)等等。若要從用戶和行業(yè)需求出發(fā)解決問題，則無論全局與細(xì)節(jié)，諸多環(huán)節(jié)之利害，皆須謹(jǐn)慎仔細(xì)應(yīng)對才行。
但人們顯然不愿等待太久。
對于社科院第五次電信重組方案重點提到的內(nèi)容監(jiān)控與網(wǎng)間結(jié)算等實質(zhì)問題的解決辦法，業(yè)內(nèi)一些人士擔(dān)心廣電拿到IDC業(yè)務(wù)之后，會將手機(jī)視頻和IPTV的播控平臺延伸到互聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)內(nèi)容在三網(wǎng)之中的嚴(yán)格監(jiān)控，使得廣電在三網(wǎng)融合過程中占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈核心地位，擁有相當(dāng)?shù)闹鲃訖?quán)，而電信則在整個三網(wǎng)融合特別是視頻業(yè)務(wù)領(lǐng)域逐漸處于通道的地位，難以在利益分配中占據(jù)主動。也就是說，這個重組方案被視為希望削弱電信在三網(wǎng)融合中的優(yōu)勢，而在三網(wǎng)融合過程中可能占有相當(dāng)優(yōu)勢的廣電則將因此優(yōu)上加優(yōu)，甚至可能成為新的壟斷巨頭。
更有批判的聲音認(rèn)為，這個所謂的“第五次電信改革”標(biāo)志著廣電正式進(jìn)入電信系統(tǒng)，也標(biāo)志著電信企業(yè)在政治上的話語權(quán)完全喪失，進(jìn)而“瓜分”了全球第一的中國移動，最終將整出三家運營商來。
然而縱觀過去四次電信業(yè)的改革和重組，在復(fù)雜的企業(yè)利益紛爭的表象之下，是什么呢？是對通信業(yè)缺乏市場競爭局面一次又一次加以強(qiáng)行平衡的國家意志，重組之后產(chǎn)生的各方利益和矛盾沖突，在國家利益和民眾需求的表述下，都顯得微不足道。所以，中國電信業(yè)不應(yīng)自以為有了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和市場地位，就可以遠(yuǎn)離政治視野。中國國情的發(fā)展，決定了對電信業(yè)這個行政壟斷和現(xiàn)有機(jī)制的混合體加以再重組，或是歷史的必然。
矛盾正持續(xù)深化
按照國務(wù)院確定的三網(wǎng)融合階段性推進(jìn)目標(biāo)，中國到2012年，將重點開展廣電和電信業(yè)務(wù)雙向進(jìn)入試點，2013年至2015年，將基本形成適度競爭的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)格局，基本建立適應(yīng)三網(wǎng)融合的體制機(jī)制和監(jiān)管體系。
但我們看到的現(xiàn)實是，經(jīng)歷了2008年5月的第四次電信重組，至2010年底，國內(nèi)的IDC市場依然是中國電信和中國聯(lián)通雙寡頭壟斷格局，而網(wǎng)宿科技、世紀(jì)互聯(lián)等民營IDC商依然處境艱難。廣電運營商雖在2010年三網(wǎng)融合總體方案出臺后終于獲得了進(jìn)入這一領(lǐng)域的機(jī)會，但廣電寬帶的IDC業(yè)務(wù)目前主要局限于江蘇、陜西等地試點，與電信運營商相比，不僅經(jīng)營能力不足，也沒能獲得真正的IDC運營牌照。
當(dāng)今世界各主要國家，有線寬帶用戶數(shù)量占比超過40%，中國廣電面對其寬帶網(wǎng)絡(luò)用戶不足300萬戶，只占中國寬帶用戶總量1%的現(xiàn)狀，定然要將寬帶市場當(dāng)做最重要的開拓領(lǐng)域。但廣電除了充分利用自己現(xiàn)有的光纖網(wǎng)絡(luò)和建設(shè)新的高速NGB網(wǎng)絡(luò)，尚需在國際互聯(lián)網(wǎng)出口、ISP牌照和IDC牌照上有所突破。
所以，社科院信息化研究中心的這份自稱“有利于解決寬帶內(nèi)容、寬帶骨干網(wǎng)、寬帶接入網(wǎng)的產(chǎn)業(yè)鏈分工，有利于以更低的價格、更好的服務(wù)滿足用戶體驗，提升數(shù)字化的民生福利”的報告讓電信運營商備感壓力。
這份報告建議，新組建國家廣播電視網(wǎng)絡(luò)集團(tuán)公司，其中包括中國有線電視網(wǎng)絡(luò)公司的光纖資源+分拆過來的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)中心業(yè)務(wù)+廣電的NGB。認(rèn)為電信、聯(lián)通的IDC業(yè)務(wù)均只占其總收入的約2%，分拆出來對電信、聯(lián)通的影響不大，但這塊2010年收入為60億元的業(yè)務(wù)對于廣電卻幫助巨大，而且不牽扯到用戶交割，極易操作。該建議還斷言，本次重組將可以解決互聯(lián)互通問題、運營商之間的網(wǎng)間結(jié)算問題、網(wǎng)絡(luò)中立性問題、大量出現(xiàn)的廣播電視視頻內(nèi)容監(jiān)督管理、互聯(lián)網(wǎng)的內(nèi)容監(jiān)督管理問題等等。社科院信息化研究中心秘書長姜奇平在其微博上表示，重組后，廣電全面負(fù)責(zé)寬帶內(nèi)容媒體的監(jiān)管，包括寬帶產(chǎn)業(yè)內(nèi)容經(jīng)營許可的發(fā)放，寬帶內(nèi)容市場監(jiān)督管理�！靶陆M建的國家廣播電視網(wǎng)絡(luò)公司，全面負(fù)責(zé)互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容、廣播電視媒體內(nèi)容的運營和服務(wù)，工信部則專心致志地監(jiān)管電信市場的運營與競爭�！�
這樣一份試圖讓各大運營商力量更加平衡的重組建議，必然遭到電信運營商的強(qiáng)烈反對。分析人士認(rèn)為，就像廣電不愿放棄IPTV等三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)的內(nèi)容播控權(quán)一樣，電信運營商也決不肯放棄IDC業(yè)務(wù)，電信會借口所謂改革方案應(yīng)是一個包括終端、骨干網(wǎng)、平臺層、內(nèi)容層、應(yīng)用層與監(jiān)管層的完整體系，而進(jìn)行頑固抵制。但我們看到，一個明確的世界趨勢是，互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)屬于信息服務(wù)業(yè)務(wù)，不屬于電信業(yè)務(wù)。中國的現(xiàn)狀則是互聯(lián)網(wǎng)接入的ISP服務(wù)、ICP服務(wù)，均屬增值電信業(yè)務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)傳送屬基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，這一現(xiàn)狀理應(yīng)改變。
中國在過去10年已經(jīng)完成了互聯(lián)網(wǎng)的融合，現(xiàn)在提出三網(wǎng)融合，其目的就是要在未來5-10年完成廣電網(wǎng)與互聯(lián)網(wǎng)的融合，而不是讓廣電網(wǎng)繼續(xù)作為一個獨立的專網(wǎng)來運轉(zhuǎn)，這就要求必須給廣電平等參與寬帶業(yè)務(wù)競爭的機(jī)會，其中包括獲得平等的ISP、IDC業(yè)務(wù)牌照和國際互聯(lián)網(wǎng)出口。
但電信運營商堅持以IDC牌照作為籌碼來與廣電交換所謂的內(nèi)容播控權(quán)，這導(dǎo)致了矛盾持續(xù)深化。
融合監(jiān)管值得探索
那么，這樣深刻的矛盾究竟應(yīng)如何解決？
一個讓理論界和業(yè)界一直很糾結(jié)的話題是，三網(wǎng)融合帶來技術(shù)和生產(chǎn)力變革，要求作為生產(chǎn)關(guān)系的監(jiān)管制度做出調(diào)整，但究竟應(yīng)設(shè)計和建立什么樣的監(jiān)管制度與之相適應(yīng)？
如果仍然采取簡單調(diào)整相關(guān)隸屬關(guān)系的辦法，是否就可讓電信行業(yè)的變革行為更加符合市場規(guī)律？實踐已證明在廣電總局和工信部條塊分割基礎(chǔ)上的任何重組都不具備可行性。在三網(wǎng)融合的大趨勢下，監(jiān)管思維該做怎樣的調(diào)整？
近年來，曾有不少專家甚至兩會代表、委員屢次建議組建國家綜合信息通信管制部門，卻一直沒有引起高層重視。
中國信息經(jīng)濟(jì)學(xué)會理事長楊培芳最近建議將工信部的工業(yè)管理職能簡化并回歸“國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革委員會”，之后在廣電總局、工信部三網(wǎng)融合框架基礎(chǔ)上，組建“國家綜合信息通信委員會”。中國社科院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹則建議將網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管與內(nèi)容監(jiān)管剝離，融合電信和廣電的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管部分，內(nèi)容監(jiān)管職能則放在大文化部下，以“發(fā)揮其意識形態(tài)守夜人的角色”。張昕竹認(rèn)為如果沒有電信和廣電的監(jiān)管融合，很難實現(xiàn)真正意義上的三網(wǎng)融合。
據(jù)國際電聯(lián)對105個國家的統(tǒng)計，目前有60多個國家選擇了融合的監(jiān)管方式，另有不足40個國家選擇對電信和廣電分而治之。其中美英等都是選擇融合監(jiān)管的國家。那些選擇對電信和廣電分離監(jiān)管的國家中，主要是一些比較小的東歐國家，以及多數(shù)非洲國家。
理論界的看法是，兩個因素影響了監(jiān)管制度設(shè)計：一是產(chǎn)業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，意味著監(jiān)管制度設(shè)計必須滿足技術(shù)理性約束，二是國家的政治組織架構(gòu)，表明監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)計還須滿足制度理性約束。在技術(shù)融合的推動下，電信和廣電的物理網(wǎng)絡(luò)呈現(xiàn)相似的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，這是融合監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。在目前互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)相當(dāng)發(fā)達(dá)之時，相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)積累了互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的豐富經(jīng)驗，包括市場、技術(shù)、業(yè)務(wù)等方面，因此更有可能有效承擔(dān)三網(wǎng)融合以后的監(jiān)管職責(zé)。至于內(nèi)容監(jiān)管，這肯定是一個繞不過去的話題。但眾所周知，在互聯(lián)網(wǎng)日益發(fā)展并代表著電信和廣電未來發(fā)展方向的背景下，即使是電信和廣電分治，電信和廣電部門仍面臨著類似的內(nèi)容監(jiān)管問題，因此內(nèi)容監(jiān)管不應(yīng)成為反對監(jiān)管融合的借口。
三網(wǎng)融合既已勢不可擋，融合監(jiān)管自是必然。2002年建立電監(jiān)會以來，眾多領(lǐng)域的監(jiān)管體制改革難以突破瓶頸。當(dāng)下，政府換屆正在布局，這為不同領(lǐng)域的監(jiān)管體制加快改革提供了絕好的契機(jī)。如果大部制仍是下屆政府改革的基本方向，則如何通過合理的監(jiān)管制度設(shè)計，將融合監(jiān)管納入到新一輪政府改革布局中，或是一個很值得探索的問題。
