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本報記者 曉雅
“發(fā)票、看房、培訓、六合彩……”作為手機用戶，我們都對頻頻出現(xiàn)的垃圾短信感到心煩。近日，中央電視臺在其《每周質(zhì)量報告》和《焦點訪談》欄目中相繼播出了相關節(jié)目，以對北京中關村的短信群發(fā)器銷售人員和某移動分公司技術人員的暗訪為突破口，將垃圾短信泛濫的責任歸咎到了三大運營商頭上，稱“管好垃圾短信他們最有能力也最有責任，可偏偏就是他們，為了自己的利益最終成為垃圾短信最大的推手”。
不可否認，運營商作為垃圾短信發(fā)送通道的直接相關方，在治理過程中責無旁貸。節(jié)目播出后，中國移動緊急自查，隨后發(fā)表聲明稱，對公司在垃圾短信治理工作中存在的漏洞和不足深表歉意，誠懇接受媒體的監(jiān)督和批評，同時，公司還提出三項整治措施。 中國電信 通過官方微博表示，一貫堅決反對垃圾短信，公司將進一步強化垃圾短信治理措施，堅決打擊、絕不手軟，努力為用戶創(chuàng)造良好的信息服務環(huán)境。 中國聯(lián)通 也高度重視，迅速責成相關部門在全集團開展專項檢查，并召開全國電視電話會議部署自查自糾工作，對違規(guī)行為嚴厲查處。
媒體曝光，企業(yè)回應，這是新聞監(jiān)督的有效成果。然而，垃圾短信多年以來一直是一大社會“頑疴”，光靠運營商的整治措施能否奏效？央視開的藥方是否找準了病根？垃圾短信治理，要害在哪里？
運行機制須弄清
“這種插單張手機卡的短信群發(fā)器每小時發(fā)600條短信，每天最少能發(fā)送14400條短信�！薄昂芏嗬绦哦际怯�106等特定數(shù)字開頭的號碼發(fā)來的，而這類號碼其實只有‘移動、聯(lián)通、電信’這三家運營商自己才能夠使用。”央視在《焦點訪談》節(jié)目中這樣說。
實際上，報道中的這些說法并不嚴謹。垃圾短信從技術上說最大的特征就是群發(fā)，實現(xiàn)機制有兩種：一種是手機間點對點群發(fā)短信，發(fā)送者多使用短信群發(fā)器。節(jié)目中露面的中關村銷售人員稱，短信群發(fā)器每小時能發(fā)600條短信，其實，這只是銷售人員的一面之詞。早在2009年，三大運營商就簽訂了《關于網(wǎng)間點對點不良短信息處理原則的備忘錄》，規(guī)定單一用戶每小時發(fā)送短信量上限標準為：非節(jié)假日發(fā)送信息流量為200條/小時、節(jié)假日為500條/小時。而迫于用戶投訴，大多數(shù)運營商實際執(zhí)行的標準更為嚴格，比如上限為50條/小時，超過這一限額即會“鎖卡”。
另一種是端口類群發(fā)短信，106字段開頭的短信即屬于這種情況。據(jù)記者了解，目前，工信部和運營商都具有對端口類短信群發(fā)資質(zhì)進行認證的資格，而由工信部核發(fā)的“三網(wǎng)合一”(即可以在中國電信、中國移動和中國聯(lián)通三個運營商網(wǎng)絡上群發(fā))端口，大約占客戶總量的10%。具有106認證的多為正規(guī)機構和商家，只要獲得端口資質(zhì)，短信的發(fā)送操作都由商家自己進行，工信部和運營商只負責對其管理。例如要求端口與企業(yè)須實名制對應，嚴格界定業(yè)務用途、發(fā)送對象、發(fā)送內(nèi)容與時間限制，嚴禁將端口轉(zhuǎn)租給其他企業(yè)或為第三方代發(fā)，對垃圾短信投訴進行量化，并約定違約處罰條款等。
在實際操作中，的確會有一些獲得106資質(zhì)的商家轉(zhuǎn)包給其他無資質(zhì)企業(yè)群發(fā)短信，或是超過合同界限向其他用戶群發(fā)短信，這正是垃圾短信治理的重中之重。由于客戶均為實名制管理，并與合同對應，在客戶違反國家法律或法規(guī)、業(yè)務的管理規(guī)范時，運營商可依據(jù)簽署合同的違約處罰規(guī)定對客戶的端口進行禁用或關閉處理。另外，也有少數(shù)基層通信企業(yè)為了完成KPI違規(guī)開放端口，對此，三大運營商集團公司都表示一旦查明原因，要從重從嚴處理。
甄別攔截有難題
依靠運營商治理垃圾短信，從技術上說主要有限制群發(fā)條數(shù)、使用關鍵詞屏蔽、關閉發(fā)送端口等方式。然而，在許多情況下，垃圾短信治理之難，首先并不表現(xiàn)在技術和商業(yè)上，而是從概念界定上就有難題。
目前，用戶收到的群發(fā)短信大致可分四類：一是公益類，例如政府公告、交通提醒、天氣預警等；二是公共服務類，例如銀行、航空公司或運營商發(fā)送的余額提醒、航班狀態(tài)、業(yè)務辦理結(jié)果通知等；三是商業(yè)類，例如各種商家的打折促銷、培訓招生、房產(chǎn)中介等信息；四是淫穢、暴力、賭博、詐騙等違法信息。前兩類群發(fā)短信一般不被視為垃圾短信。對于第四類違法信息，相關部門有明確的定義，運營商也給予了堅決打擊。然而，第三類信息的種類和數(shù)量最多，這類短信的治理是最大的難點，其中最困難的環(huán)節(jié)就在于甄別。
2012年12月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過的《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》第七條中指出：“任何組織和個人未經(jīng)電子信息接收者同意或者請求，或者電子信息接收者明確表示拒絕的，不得向其固定電話、移動電話或者個人電子郵箱發(fā)送商業(yè)性電子信息。”該法條可視為迄今為止對垃圾短信最權威的法律解釋。按照該解釋，只要用戶不同意，就視為垃圾短信。然而，該法條在執(zhí)行過程中卻存在不少問題。
如何判斷用戶是否同意接收短信？在日常生活中，消費者往往會辦理一些商場超市的會員卡，在房產(chǎn)中介咨詢信息，在網(wǎng)上購物等，這些過程中都會留下手機號碼，而這些信息又很可能被轉(zhuǎn)賣。在諸多商家的廣告短信攻擊之下，用戶不堪其擾，遂訴諸投訴，甚至將運營商作為投訴對象。類似情況，運營商無法掌握發(fā)送者與接收者的合同關系，判斷接收者的意愿并不容易，難以建立統(tǒng)一的屏蔽機制。
其實，運營商通常使用的關鍵詞屏蔽做法，在堵截點對點短信上雖然很有效，但是哪些關鍵詞是違法的，目前并沒有標準，像“發(fā)票”、“看房”、“匯款”等這些在垃圾短信中經(jīng)常出現(xiàn)的關鍵詞，其實也是生活中的常見詞，不排除普通用戶在短信中也使用這些詞，用來作為屏蔽標準實則缺乏法律依據(jù)。
隨著治理工作的不斷推進，垃圾短信也出現(xiàn)了新的趨勢：一是群發(fā)頻次由原來的爆發(fā)式群發(fā)，逐漸演變成連續(xù)低頻式群發(fā)；二是短信內(nèi)容中特殊字符、諧音字、繁體字等不斷增多，甚至出現(xiàn)了豎著看的短信體；三是智能手機的普及，驅(qū)動不法分子利用木馬程序控制用戶終端成為“肉機”，正常用戶在下載含有木馬程序的軟件后，在不知情的情況下發(fā)送垃圾短信；四是偽基站等新的技術手段出現(xiàn)讓一些不法分子鉆了空子。垃圾短信不僅給運營商帶來了商譽損失，也對運營商的技術構成了挑戰(zhàn)。
多方治理方奏效
“據(jù)調(diào)查，超過三分之二的垃圾短信其實都是三大電信運營商自己發(fā)送的。管好垃圾短信他們最有能力也最有責任�！鼻也徽撗胍暤恼{(diào)查結(jié)果是否科學嚴謹，我們看到，這種思路非常能代表社會對運營商的看法和希望。由于運營商是網(wǎng)絡經(jīng)營者，社會往往希望運營商能有所作為，掐斷垃圾短信的通道。但是，由于現(xiàn)有法律只明確了垃圾短信的定義，尚未界定執(zhí)法主體、執(zhí)法手段和處罰措施，運營商目前只能按照一些部門規(guī)章和行業(yè)自律性文件的要求采取行動。但是，垃圾短信治理絕非運營商能獨立完成的工作，要根治頑疾，必須依靠多方努力。
我國之前缺乏對垃圾短信的法律規(guī)范，是造成垃圾短信長期以來越管越多、日益猖獗的原因。雖然全國人大在《關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》中對垃圾短信給出了定義，立法上已有重大突破，但是光有定義還遠遠不夠，還應進一步明確界定執(zhí)法部門、執(zhí)法流程、違法處罰、消費者賠償?shù)葍?nèi)容，才有可能使法律落到實處。此外，我國目前對個人信息保護基本無法律規(guī)定，也助長了盜賣用戶信息、濫發(fā)垃圾短信等行為。
由于垃圾短信的傳播通道屬于工信部的監(jiān)管范疇，因此，目前在國務院各機構中，工信部在垃圾短信治理工作中扮演了最為重要的監(jiān)管角色。自2008年6月成立以來，工信部多次部署打擊垃圾短信行動，也出臺過多個部門文件指導運營商開展垃圾短信治理工作。今年4月，工信部再次發(fā)布《關于開展深入治理垃圾短信息專項行動的通知》，推動四項重點工作和六項技術標準。
三大運營商也從三大方面展開行動治理垃圾短信：一是嚴格推行端口類群發(fā)短信企業(yè)的認證，嚴格內(nèi)部管理；二是嚴厲管理基層單位迫于考核壓力鋌而走險的行為；三是優(yōu)化技術手段，建立垃圾短信過濾系統(tǒng)等。
不過，工信部和運營商雖然能管住垃圾短信的傳播通道，卻難以管住垃圾短信的源頭——內(nèi)容制作者。在垃圾短信的生態(tài)鏈中，最為活躍且屢禁不止的恰恰就是大大小小的分銷商和內(nèi)容制作者的行為。大量的垃圾短信分銷商活躍在互聯(lián)網(wǎng)上，線下也有不少短信群發(fā)器的銷售者，利用“偽基站”群發(fā)短信實施違法犯罪活動也開始在全國出現(xiàn)。管理這些垃圾短信制造者，涉及多個部門和行業(yè)：公安部門應全力打擊利用垃圾短信詐騙等不法行為；工商部門要規(guī)范企業(yè)的營業(yè)范圍，對于超過經(jīng)營權的企業(yè)要嚴厲查處，對于沒有工商執(zhí)照的垃圾短信經(jīng)營者更應該嚴厲打擊；互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)應該加大清查力度，對涉嫌制造發(fā)送垃圾短信的公司以及群發(fā)器賣家，應從搜索技術上予以過濾。
在垃圾短信的種種亂象中，給某一個環(huán)節(jié)開藥方是無法見效的。根治社會頑疴，不僅需要法律和政策的支持，更需要多部門的合作與努力，就連消費者自己也可以通過下載手機安全軟件、標記垃圾短信號碼，主動屏蔽垃圾短信，加入到治理的行列中。
