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工業(yè)和信息化部電信研究院政策經(jīng)濟所 許長帥
自上半年工業(yè)和信息化部啟動垃圾短信息治理專項行動以來，垃圾短信息治理工作取得了重要成效，進一步凈化了短信息服務環(huán)境。開展垃圾短信息治理專項行動是落實《全國人大常委會關于加強網(wǎng)絡信息保護的決定》(以下簡稱“決定”)關于治理垃圾電子信息制度的需要。決定主要規(guī)定了公民個人電子信息保護、網(wǎng)絡身份管理和垃圾電子信息治理三項制度。為了落實決定，工業(yè)和信息化部出臺了《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護規(guī)定》和《電話用戶真實身份信息登記規(guī)定》。由于決定較為原則、抽象，相關制度的落地還需要制定和出臺配套規(guī)定。盡快出臺和完善有關垃圾電子信息治理的配套規(guī)定，是貫徹落實決定的重要任務之一，也是依法開展垃圾短信息等垃圾電子信息治理工作的要求。出臺和完善垃圾電子信息治理立法，應當準確定位垃圾電子信息治理工作的切入點。
垃圾電子信息是否
僅包含商業(yè)性信息？
決定將垃圾電子信息界定為“未獲得電子信息接收者同意或請求，或者電子信息接收者明確表示拒絕接收，通過固定電話、移動電話或者個人電子郵箱向其發(fā)送的商業(yè)性電子信息”，即“不請自來”的商業(yè)性電子信息，其中包含兩個界定因素：一是違背接收人意愿而發(fā)送；二是商業(yè)性信息。
實踐中，除商業(yè)性電子信息外，干擾人們正常生活的信息還有兩類，分別是違法信息和大量的重復推送的經(jīng)濟、文化、體育、新聞等信息。
中華人民共和國電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務管理辦法》等相關法律法規(guī)對違法信息的類型進行了較為具體的界定，并規(guī)定了相關處理流程和規(guī)則，具有較為完善的規(guī)制措施和制度。違法信息的界定，不需要判斷是否違背接收人意愿，僅需判斷是否違背法律禁止性規(guī)定。通過電話、短信息、互聯(lián)網(wǎng)等向用戶推送的非商業(yè)性電子信息，如經(jīng)濟金融信息、明星八卦信息等，與違法信息不同，并不違反相關法律規(guī)定，但仍有可能違背接收人意愿，干擾接收人生活。這些信息和商業(yè)性電子信息的相同之處在于，其內(nèi)容并不違反法律禁止性規(guī)定，但這些信息如果被多次向接收人發(fā)送，違背接收人意愿，則干擾了接收人的生活安寧，應加以規(guī)制。
因此，決定將垃圾電子信息界定為商業(yè)信息有失偏頗�？梢詫⒗娮有畔⒔缍橥ㄟ^電話、互聯(lián)網(wǎng)等發(fā)送的違背接收人意愿的違法信息以外的信息。垃圾電子信息的危害性體現(xiàn)為違背接收人意愿的推送行為，而非其內(nèi)容違法。
治理垃圾電子信息是否
應當一概禁止？
垃圾電子信息的危害性在于其違背接收人意愿，干擾接收人生活安寧。因此，判斷電子信息是否為垃圾信息需要以接收人的意愿為基準，而對垃圾電子信息的判斷具有主觀性，可能因接收人的不同而有所不同，即違背某人意愿而發(fā)送的電子信息可能是其他人樂于接收或者有所需要的信息。從建立科學的規(guī)制規(guī)則角度考慮，不應對電子信息采取一刀切的禁止政策。
由于網(wǎng)絡傳輸信息的快捷性、低成本性和多媒體性特點，利用網(wǎng)絡傳播信息是許多企業(yè)或者個人樂于采用的方式。一方面，不少互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開通新聞客戶端服務，向用戶提供各種信息(不限于新聞信息)，或者在向用戶提供免費服務的同時發(fā)送商業(yè)性或者其他電子信息。網(wǎng)絡傳輸電子信息具有相關商業(yè)利益，也是有關業(yè)務的內(nèi)容之一。另一方面，許多企業(yè)利用網(wǎng)絡傳送信息開展推介活動，如廣告、合同要約。《合同法》和《電子簽名法》也確認了數(shù)據(jù)電文的法律效力。由于發(fā)送合同要約或者要約邀請，不需要事前經(jīng)過被要約人(信息接收人)的同意，所以不能一概禁止發(fā)送未經(jīng)接收人同意的電子信息。
網(wǎng)絡傳送電子信息是利用互聯(lián)網(wǎng)開展市場交易的重要手段，也是相關互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務模式的重要內(nèi)容之一，具有重要的商業(yè)價值。從維護互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展和促進電子商務發(fā)展角度考慮，不應當一概禁止發(fā)送未經(jīng)接收人同意的電子信息。
違背接收人意愿發(fā)送電子信息，一方面干擾了接收人生活安寧，具有危害性，應加以規(guī)制；另一方面又是互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)發(fā)展、特別是電子商務所不可缺少的業(yè)務開展方式之一，尤其是對于中小企業(yè)而言，利用網(wǎng)絡發(fā)送電子推廣信息可以節(jié)省成本、提高受眾面。治理垃圾電子信息，應當立足社會發(fā)展現(xiàn)狀，深刻認知當前互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展形勢，在信息接收人利益保護和業(yè)務模式發(fā)展之間尋求平衡。
治理垃圾電子信息的
切入點是什么？
由于垃圾電子信息的危害性在于其違背接收人的意愿，國際上對于垃圾電子信息的界定一般從其“不請自來”的特性入手。但是，是否應對不請自來的信息的發(fā)送人均追究法律責任？
對于特定垃圾電子信息接收人而言，其很難證明垃圾電子信息對其造成的損害(該損害在事實上難以確定)，也難以確定垃圾電子信息發(fā)送人的真實身份，若其向法院提起訴訟，追究信息發(fā)送人民事責任，不具有現(xiàn)實性。較為現(xiàn)實的做法是：向行政部門舉報，從行政監(jiān)管的角度對垃圾電子信息進行規(guī)制。
行政部門對垃圾電子信息進行監(jiān)管，一般以垃圾電子信息的發(fā)送行為具有較強社會危害性為前提。而此種危害性主要是指違背接收人意愿多次發(fā)送信息。前文已經(jīng)提到，垃圾電子信息不應一概禁止，相關法律也確認了未經(jīng)接收人同意發(fā)送電子信息的合法性，因此，不能因為信息的“不請自來”而追究發(fā)送人的法律責任。治理垃圾電子信息，雖然可以以其“不請自來”的特點作為界定因素，但應當以其發(fā)送次數(shù)作為規(guī)制的切入點。
網(wǎng)絡信息發(fā)送平臺服務商的責任是什么？
治理垃圾電子信息應以行政規(guī)制為主。對網(wǎng)絡信息發(fā)送平臺服務商如基礎電信運營商、電子郵件服務商、即時通信服務商等規(guī)定相關法定義務，是行政規(guī)制的重要內(nèi)容之一。
網(wǎng)絡信息發(fā)送平臺服務商關于垃圾電子信息治理方面的義務主要體現(xiàn)在如下幾方面：
接受用戶投訴，將相關垃圾電子信息發(fā)送人列入黑名單，采取措施禁止或者限制相關發(fā)送人利用其服務發(fā)送垃圾電子信息。向用戶開通信息篩選服務，由用戶確認相關信息的性質(zhì)，根據(jù)用戶的選擇(如確認為垃圾郵件)對信息發(fā)送人采取屏蔽措施。
采取技術措施，主動攔截垃圾電子信息，對垃圾電子信息發(fā)送行為進行監(jiān)測，向行政部門提供有關信息，配合行政部門的監(jiān)管。
