電信普遍服務(wù)工作任重道遠(yuǎn)

移動通信網(wǎng)消息(MSCBSC) 今年是電信普遍服務(wù)試點工作的第一年，農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶發(fā)展水平相對滯后，這些地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、人口居住分散，寬帶建設(shè)和運營維護成本高、收益低，企業(yè)投資動力不足，存在市場失靈問題，電信普遍服務(wù)工作任重道遠(yuǎn)。

作者：中國信息通信研究院產(chǎn)業(yè)與規(guī)劃研究所 夏文 韓蕊

自2015年5月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進網(wǎng)絡(luò)提速降費的指導(dǎo)意見》，明確提出“持續(xù)支持農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運行維護，推進電信普遍服務(wù)工作”，并在“十三五”規(guī)劃建議中明確提出要“完善電信普遍服務(wù)機制”。我國電信普遍服務(wù)試點工作已經(jīng)全面展開，以下是筆者對電信普遍服務(wù)機制的意義、試點工作實施的特點和機制完善策略的幾點看法。

電信普遍服務(wù)機制勢在必行

電信普遍服務(wù)機制是改善農(nóng)村地區(qū)電信基礎(chǔ)設(shè)施條件的重要途徑。目前我國寬帶發(fā)展水平整體大幅提升，但農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶發(fā)展水平相對滯后，農(nóng)村寬帶家庭普及率比城市低約40%，尚有約5萬個行政村及大量自然村未通寬帶，約15萬個行政村寬帶接入能力在4Mbit/s以下。這些地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、地理環(huán)境復(fù)雜、人口居住分散，寬帶建設(shè)和運營維護成本高、收益低，企業(yè)投資動力不足，存在市場失靈問題。從國際上看，建立電信普遍服務(wù)補償機制，改善農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)電信基礎(chǔ)設(shè)施條件，已成為國際通行做法。

電信普遍服務(wù)是提升農(nóng)村信息化發(fā)展水平的重大舉措。農(nóng)村地區(qū)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后，一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。電信普遍服務(wù)是加快建設(shè)農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施的重要途徑，有利于促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代和農(nóng)村信息消費，是落實網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略、實施“互聯(lián)網(wǎng)+”扶貧和農(nóng)村電商扶貧、增強農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力。

創(chuàng)新實施方式自去年10月國務(wù)院常務(wù)會議決定“完善農(nóng)村及偏遠(yuǎn)地區(qū)寬帶電信普遍服務(wù)補償機制”，財政部和工信部組織開展電信普遍服務(wù)試點工作。與以往的“寬帶鄉(xiāng)村”和“村村通工程”相比，本次電信普遍服務(wù)試點工作實行市場化運作機制，在工作機制、實施方式上有較大的改革創(chuàng)新,也是我國在探索PPP、委托運營等方式的一次重要實踐。

市場化運作，多方競爭

通過透明公開的招標(biāo)選擇承建企業(yè)，堅持在同等技術(shù)條件下，價低者得的原則，擇優(yōu)選擇中標(biāo)企業(yè)。鼓勵民間資本及廣電企業(yè)公平參與競爭，充分調(diào)動各類企業(yè)的積極性。競爭性公開招標(biāo)的方式有利于提高財政資金使用效率，解決政府和企業(yè)信息對稱的問題。

信息公開，公眾監(jiān)督

此次電信普遍服務(wù)試點工作采取信息公開原則，要求各地管局、財政廳對試點貧困村的名單、招投標(biāo)的信息、資金撥付、試點地市政府扶持資金和扶持政策落實、試點行政村的工程建設(shè)進度及竣工驗收信息如期進行公示；要求中標(biāo)企業(yè)要暢通信息上報渠道，按期上報工程進展、網(wǎng)絡(luò)覆蓋、用戶普及等情況。通過信息公開，加強社會公眾對試點工作實施情況的關(guān)注和監(jiān)督，保障試點工作順利實施，確保補貼資金真正用于市場失靈的地區(qū)。

多主體參與，各司其職

各省通信管理局是電信普遍服務(wù)試點工作的組織者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)、驗收考核、監(jiān)督檢查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的執(zhí)行程序，并配合財政廳規(guī)范資金使用，推動試點地區(qū)地市人民政府切實落實承諾的支持政策和資金，推動試點工作順利有序進行；通過競爭性招投標(biāo)獲得試點地市承建和運營維護資格的電信運營企業(yè)是實施責(zé)任主體，依據(jù)合同條款進行試點地市的寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和升級；試點地市政府是電信普遍服務(wù)試點工作的申報主體，也是地方配套政策和扶持資金落實的責(zé)任主體。

完善現(xiàn)有機制、策略本次電信普遍服務(wù)試點工作的目標(biāo)是到2020年實現(xiàn)98%的行政村通寬帶并達(dá)到12Mbit/s寬帶接入能力的目標(biāo)。今年是電信普遍服務(wù)試點工作的第一年，試點工作涉及的范圍廣、各地實際情況千差萬別，現(xiàn)有機制很難做到面面俱到。為了更好地實現(xiàn)電信普遍服務(wù)和扶貧工作的目標(biāo)，隨著電信普遍服務(wù)試點工作的深入實施，要不斷對現(xiàn)有機制進一步完善。

調(diào)動多方力量建立完善的全過程管理機制

建立工信部、財政部、省政府、財政廳、通信管理局、地方政府分工細(xì)化，相互監(jiān)督和多方配合的多重監(jiān)管體系。對核實申報行政村的情況、招投標(biāo)的合規(guī)開展、試點地市寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進展、竣工驗收和中央財政補助資金的專款專用都進行嚴(yán)格的監(jiān)管。同時，設(shè)立嚴(yán)格的懲罰體制，對不合規(guī)開展的通信管理局、不兌現(xiàn)所承諾政策和資金扶持方案的地方政府和不能保質(zhì)保量完成試點行政村寬帶建設(shè)的承建企業(yè)設(shè)立嚴(yán)格的問責(zé)機制。

加大資金保障力度，提升資金使用效率

一方面，將精準(zhǔn)扶貧納入電信普遍服務(wù)的實施規(guī)劃，加大普遍服務(wù)補償資金向貧困地區(qū)傾斜的力度，在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、資費水平、終端購置等方面給貧困村更多支持。另一方面，建立信息化應(yīng)用示范引導(dǎo)資金，重點用于鼓勵面向農(nóng)村的互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用創(chuàng)新、信息化示范性項目建設(shè)等，加大農(nóng)業(yè)信息化應(yīng)用推廣、服務(wù)項目實施和信息化人才培訓(xùn)。此外，申請電信普遍服務(wù)專項管理資金，用于電信普遍服務(wù)試點工作的全過程監(jiān)管，確保試點工作的實施效果。

創(chuàng)新農(nóng)村寬帶信息服務(wù)模式

建立地方政府、電信運營、IT企業(yè)、民間組織、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切協(xié)作的“公益+市場”的農(nóng)村貧困地區(qū)寬帶信息服務(wù)機制，探索可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)寬帶應(yīng)用模式，不斷推進農(nóng)村電子商務(wù)的發(fā)展和普及，建立貧困地區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村金融等領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)化運營新模式。

建立社會力量廣泛參與的農(nóng)村寬帶發(fā)展投融資機制

結(jié)合寬帶接入網(wǎng)絡(luò)業(yè)務(wù)試點，放寬農(nóng)村寬帶市場準(zhǔn)入條件，鼓勵和引導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、農(nóng)業(yè)企業(yè)、ICT制造企業(yè)等各方社會資金投入。結(jié)合電信普遍服務(wù)試點，鼓勵基礎(chǔ)電信企業(yè)、廣電企業(yè)和民間資本等公平參與到農(nóng)村寬帶建設(shè)、運營維護、用戶普及和應(yīng)用推廣中來，充分發(fā)揮各方的優(yōu)勢，整合資源。更加深入地探索PPP、委托運營等市場化方式調(diào)動各類主體參與的積極性。

電信普遍服務(wù)需長效機制電信普遍服務(wù)的目的是要給所有人提供無地域、質(zhì)量、資費歧視且能夠讓用戶負(fù)擔(dān)得起的電信業(yè)務(wù)。通過對美國等發(fā)達(dá)國家普遍服務(wù)補償機制推進歷程的研究發(fā)現(xiàn)，普遍接入是電信普遍服務(wù)的首要目標(biāo)。隨著普遍服務(wù)實施的深入，補償范圍將不斷擴大、補償對象不斷增加、補償資金融資方式更加市場化、補償模式更加多元。因此，要建立電信普遍服務(wù)的長效機制。