強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì) 反壟斷監(jiān)管的金融面向

強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì) 反壟斷監(jiān)管的金融面向

作者： 陳兵

[ 在金融行業(yè)已經(jīng)形成“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)+金融服務(wù)”與“傳統(tǒng)金融服務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”新型競爭格局的現(xiàn)實(shí)背景下，有必要在行業(yè)監(jiān)管之外，另行構(gòu)筑與行業(yè)監(jiān)管相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的競爭監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化由市場監(jiān)督管理部門來進(jìn)行反壟斷執(zhí)法。 ]

2020年12月11日中共中央政治局召開會(huì)議，分析研究2021年經(jīng)濟(jì)工作，提出要“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”。隨后，在12月16日至18日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”被再次強(qiáng)調(diào)，會(huì)議指出“國家支持平臺(tái)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展、增強(qiáng)國際競爭力，同時(shí)要依法規(guī)范發(fā)展，健全數(shù)字規(guī)則。要完善平臺(tái)企業(yè)壟斷認(rèn)定、數(shù)據(jù)收集使用管理、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面的法律規(guī)范。金融創(chuàng)新必須在審慎監(jiān)管的前提下進(jìn)行。”

去年12月26日，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、外匯局等金融管理部門聯(lián)合約談了某集團(tuán)。中國人民銀行副行長潘功勝在代表四部門答記者問時(shí)表示：“近期中央政治局會(huì)議、中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張等作出了一系列重要部署，對(duì)做好相關(guān)金融管理工作提出了明確要求。金融管理部門將以此為根本遵循，依法依規(guī)監(jiān)管金融市場主體，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，強(qiáng)化約束資本無序擴(kuò)張，維護(hù)公平競爭和金融市場秩序�！笨梢姡瑢�(duì)金融領(lǐng)域平臺(tái)企業(yè)的壟斷行為規(guī)制與監(jiān)管已成為我國促進(jìn)金融創(chuàng)新和防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要工作任務(wù)，兩者有著很強(qiáng)邏輯關(guān)聯(lián)。

　平臺(tái)經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)走向金融領(lǐng)域

互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為一種由互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)進(jìn)行協(xié)調(diào)組織資源配置的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，其重要特征之一是跨界經(jīng)營，平臺(tái)可以鏈接供給側(cè)與需求側(cè)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置的作用，以此提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，并在其溢出效果的作用下系統(tǒng)性地變革著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的運(yùn)行方式。

自我國2015年施行“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃以來，在數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的加持下，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)得以突破時(shí)間與空間的限制，獲取超大規(guī)模的用戶流量，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模與影響力以指數(shù)級(jí)爆發(fā)增長，頭部平臺(tái)企業(yè)憑借對(duì)海量用戶數(shù)據(jù)的收集、整理、分析反哺自身發(fā)展，逐步鞏固和發(fā)展自身的生態(tài)系統(tǒng)，在網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)、鎖定效應(yīng)的合力下放大“贏者通吃”的效果，形成超級(jí)平臺(tái)逐漸固化的市場結(jié)構(gòu)，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)新舊秩序之間的鴻溝甚或沖突。

具體而言，由于互聯(lián)網(wǎng)聚集擴(kuò)散效應(yīng)和網(wǎng)絡(luò)交叉效應(yīng)的不斷強(qiáng)化，發(fā)軔于互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的自生自發(fā)的新經(jīng)濟(jì)秩序與立基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)上的在位的卻已顯露出滯后且乏力的舊經(jīng)濟(jì)秩序之間的矛盾日益明顯，這一矛盾在以銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、證券業(yè)為中心的現(xiàn)行金融秩序與以各類型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為中心的互聯(lián)網(wǎng)金融秩序的博弈與融合中表現(xiàn)得十分明顯，即傳統(tǒng)的以中心化和實(shí)體化為主的金融監(jiān)管秩序面臨著以去中心化和數(shù)字虛擬化為表征的金融業(yè)務(wù)的挑戰(zhàn)。

特別是在平臺(tái)經(jīng)濟(jì)高速增長中，不斷涌現(xiàn)的超級(jí)平臺(tái)已成為資本、技術(shù)、權(quán)力三合一的數(shù)字化壟斷技術(shù)聚合體，在加速和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理功能，提升治理能效的同時(shí)，也使得超級(jí)平臺(tái)的力量進(jìn)一步強(qiáng)化，導(dǎo)致相關(guān)平臺(tái)市場逐漸呈現(xiàn)為一種獨(dú)占或寡頭結(jié)構(gòu)。譬如，超級(jí)電商平臺(tái)對(duì)其平臺(tái)內(nèi)交易秩序的監(jiān)管和維持，超級(jí)社交平臺(tái)對(duì)其平臺(tái)內(nèi)數(shù)據(jù)信息傳播秩序的治理等，都體現(xiàn)出超級(jí)平臺(tái)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理的重要作用及價(jià)值。

在資本逐利性的驅(qū)動(dòng)下放大了平臺(tái)“流量變現(xiàn)”“數(shù)據(jù)變現(xiàn)”的欲望和效果，使平臺(tái)企業(yè)特別是超級(jí)平臺(tái)企業(yè)泛金融化的趨動(dòng)越發(fā)明顯，資本的聚積又進(jìn)一步推高和加固了超級(jí)平臺(tái)企業(yè)在市場上的壟斷地位，使之更有能力從事各類限制、排除競爭的行為，強(qiáng)固其用戶鎖定效應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及掌握和處理相關(guān)數(shù)據(jù)的能力，由此，增強(qiáng)其“流量變現(xiàn)”“數(shù)據(jù)變現(xiàn)”的效能，循環(huán)往復(fù)下去，最終推動(dòng)平臺(tái)企業(yè)全面介入各項(xiàng)金融業(yè)務(wù)，即好比說平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有天然的壟斷性，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)最終走向金融領(lǐng)域。

目前互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)呈現(xiàn)泛金融化的態(tài)勢(shì)，譬如，國內(nèi)四大平臺(tái)巨頭百度、阿里、騰訊、京東（BATJ）分別在其平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)下設(shè)度小滿金融、螞蟻集團(tuán)、騰訊金融科技、京東金融，以“科技創(chuàng)新”進(jìn)軍金融市場。海量的用戶流量、用戶數(shù)據(jù)帶來了海量的資金流，平臺(tái)企業(yè)作為鏈接生產(chǎn)、流通、消費(fèi)過程中各方的中心主體，實(shí)質(zhì)上發(fā)揮了調(diào)節(jié)資金余缺的作用，即平臺(tái)實(shí)質(zhì)上已成為互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的核心。超級(jí)平臺(tái)在擁有海量數(shù)據(jù)與流量的基礎(chǔ)上，在利用相關(guān)數(shù)據(jù)將流量變現(xiàn)的利益驅(qū)使下，逐漸呈現(xiàn)出了金融異化的態(tài)勢(shì)，推高了“脫實(shí)向虛”的風(fēng)險(xiǎn)。

互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域平臺(tái)壟斷隱憂已現(xiàn)

早在2015年春節(jié)期間，“微信封殺支付寶紅包”就曾引起相關(guān)行為是否涉及濫用市場支配地位的爭論。

2018年3月22日，中國人民銀行杭州中心支行認(rèn)定支付寶（中國）網(wǎng)絡(luò)技術(shù)有限公司在客戶權(quán)益保障、產(chǎn)品宣傳、個(gè)人信息保護(hù)三個(gè)方面存在違法行為。

2019年，馬云收購恒生電子集團(tuán)也曾引發(fā)金融界的廣泛關(guān)注，而引起基金、券商界不安的核心問題即在于數(shù)據(jù)。對(duì)此，恒生電子執(zhí)行董事、總裁劉曙峰在投資者大會(huì)上表示，恒生電子只是向金融機(jī)構(gòu)提供金融IT軟件，軟件交付后由客戶自行運(yùn)營與管理，公司與公司的技術(shù)、維護(hù)、工程人員不可能獲取、更加不可能泄露金融客戶的數(shù)據(jù)，金融數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存與產(chǎn)權(quán)完全歸客戶控制與所有。商務(wù)部在對(duì)該項(xiàng)收購的經(jīng)營者集中審查過程中，經(jīng)過征求各相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門的意見及進(jìn)行專門課題研究，最終決定無條件批準(zhǔn)該項(xiàng)交易。

上述相關(guān)事例或案件中既有近年來互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)領(lǐng)域反復(fù)上演的“封殺”事件，也有個(gè)人相對(duì)互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)巨頭提起的反壟斷民事訴訟，還包括金融行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)實(shí)施的行政處罰，當(dāng)然也出現(xiàn)了商務(wù)部適用《反壟斷法》來實(shí)施的經(jīng)營者集中審查案件�？此坪翢o聯(lián)系的幾個(gè)事件，實(shí)際上都隱藏著一個(gè)共同問題，就是互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的反壟斷問題。

“微信封殺支付寶紅包”是否構(gòu)成濫用市場支配地位，如何去認(rèn)定互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的市場支配地位，如何去設(shè)定濫用與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)都是不能逃避的話題。在中國人民銀行杭州中心支行對(duì)支付寶的行政處罰案件中，支付寶對(duì)個(gè)人金融信息的過度收集與不當(dāng)使用行為也存在濫用市場支配地位之嫌，目前廣受關(guān)注的德國聯(lián)邦卡特爾局對(duì)臉書的制裁案件即起因于臉書的數(shù)據(jù)收集行為。而在馬云收購恒生電子經(jīng)營者集中審查案件中，則已充分體現(xiàn)出業(yè)界對(duì)數(shù)據(jù)集中的高度關(guān)注，也折射出了數(shù)據(jù)在市場支配地位認(rèn)定與限制競爭效果分析當(dāng)中的重要地位。

加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管促進(jìn)金融創(chuàng)新與安全發(fā)展

我國對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)管長期以來主要依靠行業(yè)監(jiān)管模式，面對(duì)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)金融業(yè)務(wù)的異軍突起，央行等金融主管部門也發(fā)布了一系列互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務(wù)監(jiān)管規(guī)定與指導(dǎo)意見，基本態(tài)度和治理方向都是非常明確的。

2015年，為鼓勵(lì)金融創(chuàng)新，促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展，明確監(jiān)管責(zé)任，規(guī)范市場秩序，央行、工信部、公安部等聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》。

2016年8月，為加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督管理，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)借貸行業(yè)健康發(fā)展，中國銀監(jiān)會(huì)、工信部、公安部、國家網(wǎng)信辦發(fā)布了《網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)活動(dòng)管理暫行辦法》。明晰了“網(wǎng)絡(luò)借貸”的概念，并且明確規(guī)定網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)不得提供增信服務(wù)，不得直接或間接歸集資金，不得非法集資。

2018年4月，央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定“濫用市場壟斷地位或技術(shù)優(yōu)勢(shì)開展不正當(dāng)競爭，操縱市場，擾亂金融秩序”的企業(yè)不得成為金融機(jī)構(gòu)控股股東。

2018年11月，央行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2018）》，在闡述建設(shè)網(wǎng)聯(lián)清算平臺(tái)的重要意義過程中，提到網(wǎng)聯(lián)清算平臺(tái)的建成，“有助于維護(hù)公平競爭的市場秩序，引導(dǎo)支付機(jī)構(gòu)回歸本源，專注業(yè)務(wù)創(chuàng)新和服務(wù)改進(jìn)，防止市場壟斷，推動(dòng)行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展�！痹诮�立我國金融控股公司的監(jiān)管制度、強(qiáng)化關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管方面，提及“集團(tuán)關(guān)聯(lián)交易應(yīng)當(dāng)遵循市場原則，不能違背公平競爭和反壟斷規(guī)則。”2019年11月，央行發(fā)布《中國金融穩(wěn)定報(bào)告（2019）》，特別提到“部分機(jī)構(gòu)掌握了海量消費(fèi)者數(shù)據(jù)，壟斷整個(gè)信息鏈條，一旦發(fā)生數(shù)據(jù)泄露或遭受網(wǎng)絡(luò)攻擊，甚至可能對(duì)整個(gè)國家的數(shù)據(jù)安全造成威脅”。

雖然，在部分金融行業(yè)監(jiān)管政策法規(guī)中對(duì)公平競爭和反壟斷的要求已經(jīng)有所體現(xiàn)，然而，金融行業(yè)主管部門的監(jiān)管一般來說更體現(xiàn)為一種合規(guī)監(jiān)管，更側(cè)重于對(duì)金融安全的保障，這難免造成與行業(yè)創(chuàng)新、公平競爭之間的緊張關(guān)系。而且，行業(yè)監(jiān)管在對(duì)違法行為的公示程度、處罰力度與遏制效果方面還存在乏力之處，從上述中國人民銀行杭州中心支行對(duì)支付寶處以總計(jì)18萬元的處罰決定也可窺見一二。

由市場監(jiān)管部門來進(jìn)行的反壟斷執(zhí)法則主要從維護(hù)市場競爭秩序的角度，通過綜合衡量創(chuàng)新、效率與安全等價(jià)值的權(quán)重來判斷行為的違法性。在金融行業(yè)已經(jīng)形成“互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)+金融服務(wù)”與“傳統(tǒng)金融服務(wù)+互聯(lián)網(wǎng)”新型競爭格局的現(xiàn)實(shí)背景下，有必要在行業(yè)監(jiān)管之外，另行構(gòu)筑與行業(yè)監(jiān)管相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的競爭監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化由市場監(jiān)督管理部門來進(jìn)行反壟斷執(zhí)法。

一方面，要加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的交流與協(xié)作機(jī)制。對(duì)已經(jīng)頒布或今后將要頒布與實(shí)施的金融行業(yè)監(jiān)管政策法規(guī)進(jìn)行公平競爭審查，剔除對(duì)金融創(chuàng)新可能造成阻礙的不必要因素，為公平競爭、持續(xù)創(chuàng)新創(chuàng)造條件。

另一方面，要開展與強(qiáng)化《反壟斷法》《反不正當(dāng)競爭法》等市場競爭行為規(guī)制法在互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域的科學(xué)合理有效的適用。在深入研究互聯(lián)網(wǎng)金融的特點(diǎn)與突出問題的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地推出相應(yīng)的競爭法實(shí)施細(xì)則或指南，維護(hù)金融領(lǐng)域的競爭秩序，為互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域企業(yè)的合規(guī)經(jīng)營提供指引，在切實(shí)保障廣大消費(fèi)者信息和財(cái)產(chǎn)安全的基礎(chǔ)上，保障金融創(chuàng)新活動(dòng)的持續(xù)健康發(fā)展，最終反哺廣大消費(fèi)者，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)普惠金融的價(jià)值與功能。

（作者系南開大學(xué)法學(xué)院教授、競爭法研究中心主任，本文是國家社科基金后期資助項(xiàng)目“數(shù)字經(jīng)濟(jì)與競爭法治研究”的階段性成果）