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目前，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)已逐步正視未成年人保護問題的重要性，也翹首以盼監(jiān)管機構在給出原則性規(guī)定之后，做出具體實施細則的指導。
3月14日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室就《未成年人網(wǎng)絡保護條例（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）再次公開征求意見。
相比于6年前關于《未成年人網(wǎng)絡保護條例（草案征求意見稿）》（下稱“草案征求意見稿”）公開征求意見的通知，本次征求意見稿共七章六十七條，在草案征求意見稿的基礎上進行了細化和補充，內容涵蓋網(wǎng)絡素養(yǎng)培育、網(wǎng)絡信息內容規(guī)范、個人信息保護、網(wǎng)絡沉迷防治、法律責任等。
21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，征求意見稿對未成年人用戶數(shù)量巨大、在未成年人群體具有顯著影響力的重要互聯(lián)網(wǎng)平臺服務提供者提出要求，要建立健全未成年人網(wǎng)絡保護合規(guī)制度體系，成立外部獨立機構，對未成年人網(wǎng)絡保護情況進行監(jiān)督。更對有違法行為的游戲企業(yè)和企業(yè)未成年人保護負責人處以雙罰制，不僅可對相關違法企業(yè)并處5000萬元以下或者上一年度營業(yè)額百分之五以下罰款，更要對直接負責的主管人員和其他直接責任人員罰款并進行一定期限的禁業(yè)。
征求意見稿還特別對包括網(wǎng)絡游戲服務提供商在內的所有網(wǎng)絡產品和服務提供者提出防沉迷系統(tǒng)建設要求，“沉迷”相關表述共出現(xiàn)28處。此外，針對未成年人個人信息被濫采濫用、保護不充分等問題，征求意見稿也對網(wǎng)絡服務提供者、個人信息處理者、監(jiān)護人等提出明確要求。
多位專家在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，本次征求意見稿銜接《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》，并對網(wǎng)絡游戲、網(wǎng)絡直播、網(wǎng)絡音視頻等網(wǎng)絡產品和服務提出了更多、更高的未成年人保護責任和義務，同時也規(guī)定了更嚴厲的行政處罰措施，這將對相關企業(yè)提出更高的合規(guī)要求。
目前，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)已逐步正視未成年人保護問題的重要性，也翹首以盼監(jiān)管機構在給出原則性規(guī)定之后，做出具體實施細則的指導。
成立外部獨立機構進行監(jiān)督
國家網(wǎng)信辦在針對征求意見稿的說明中提到，征求意見稿的主要內容之一是“強化重要互聯(lián)網(wǎng)平臺服務提供者在未成年人網(wǎng)絡保護中的責任，并設置專門義務”。
這主要體現(xiàn)在第二章網(wǎng)絡素養(yǎng)教育的第二十條，未成年人用戶數(shù)量巨大、在未成年人群體具有顯著影響力的重要互聯(lián)網(wǎng)平臺服務提供者，應當履行涵蓋互聯(lián)網(wǎng)平臺服務的前期研發(fā)、中期運營和后期社會責任等方面的六條義務。
廣東財經(jīng)大學法學院教授姚志偉和上海申倫律師事務所夏海龍律師都認為其中第三款規(guī)定頗有新意，要求“按照國家規(guī)定建立健全未成年人網(wǎng)絡保護合規(guī)制度體系，成立主要由外部成員組成的獨立機構，對未成年人網(wǎng)絡保護情況進行監(jiān)督”。
夏海龍認為，從這一制度設計的初衷來看，獨立監(jiān)督機構在很大程度上能夠不受企業(yè)管理約束，因此能夠對企業(yè)合規(guī)作出相對公允、客觀的評價，從而及時幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)合規(guī)漏洞、提升對未成年人網(wǎng)絡保護的水平。
姚志偉進一步分析，這個規(guī)定還需要更細致的行政指導文件，比如“未成年人用戶數(shù)量巨大”如何界定？“在未成年人群體具有顯著影響力”又有什么量化的指標？“主要由外部成員組成的獨立機構”中外部人員的比例具體應該不少于多少？他建議監(jiān)管部門在起草細則過程中應充分聽取消費者協(xié)會、消費者代表、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)代表的意見，以便增加細則的科學性，也有利于后續(xù)合規(guī)工作的落實。
除了組成成員、組織規(guī)則、運行保障等方面可能存在一些具體問題，北京航空航天大學法學院助理教授趙精武認為還有可能存在另一方面的沖突：即獨立機構對重要互聯(lián)網(wǎng)平臺企業(yè)的有效檢查可能會存在一些問題。實施檢查的有效性與檢查的合規(guī)性可能存在沖突，既要有效監(jiān)督企業(yè)完善內部合規(guī)建設，又應避免檢查手段的不合理性防止侵害企業(yè)正當權益。
“考慮到征求意見稿在網(wǎng)絡信息內容規(guī)范方面的部分規(guī)定存在較大模糊性和高昂的違法成本，企業(yè)有足夠的動機將未成年人內容徹底分離并單獨運營�！毕暮｝堈J為，對平臺來說，設置完全獨立的未成年人服務專區(qū)甚至獨立的網(wǎng)站、APP或許是目前最穩(wěn)妥的合規(guī)應對措施。
引入雙罰制與競業(yè)禁止
值得注意的是，本次征求意見稿，除了延續(xù)先前關于“網(wǎng)絡游戲服務提供者違反本條例規(guī)定，未進行身份注冊或未采取防沉迷措施的……情節(jié)嚴重的，吊銷網(wǎng)絡文化經(jīng)營許可證。”的相關規(guī)定，更進一步要求“受到關閉網(wǎng)站、吊銷相關業(yè)務許可證或者吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰的，5年內不得重新申請相關許可，其直接負責的主管人員和其他直接責任人員5年內不得從事同類網(wǎng)絡產品和服務業(yè)務”。
“當前存在一部分平臺和游戲產品一直游走在合規(guī)邊緣，所以監(jiān)管部門進一步強化了相關處罰措施�！蹦成鲜杏螒蚬靖吖芟�21世紀經(jīng)濟報道記者分析。
姚志偉指出，該做法是沿用了互聯(lián)網(wǎng)平臺監(jiān)管中常見“雙罰制”。所謂“雙罰制”，又稱為兩罰制，是指單位犯罪中既對單位判處罰金，又對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員進行處罰。
“值得關注的是，此次罰款金額數(shù)目之大，對存在違法行為的違法企業(yè)，沒收違法所得，并處5000萬元以下或者上一年度營業(yè)額百分之五以下罰款。”姚志偉認為，這既有利于厘清相關未成年人保護案件中的責任要求，也對預防違法犯罪行為起到震懾作用。
北京師范大學互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展研究院院長助理、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會研究中心副主任吳沈括也表示，目前在我國法律體系中，只有《刑法》《網(wǎng)絡安全法》與《個人信息保護法》中涉及競業(yè)禁止，主要針對的是情節(jié)相對嚴重特別是與監(jiān)管要求相違背的情形，體現(xiàn)了對有關問題嚴肅處理的監(jiān)管態(tài)度。
艾媒咨詢CEO張毅則認為，本次征求意見稿從行業(yè)準入的角度進行處罰，意味著我國監(jiān)管手段更加多元，也有助于對觸動紅線的企業(yè)與個人施以更加嚴厲的處罰。
前述游戲公司高管進一步指出，本次征求意見稿與修訂后的《未成年人保護法》等政策法規(guī)一脈相承，主要是對其中一些具體規(guī)則進行了細化和強調，明確與強化了違規(guī)成本，但對游戲企業(yè)而言，監(jiān)管要求并未加碼，大部分如限制消費、顯著提示等，均為應有的合規(guī)要求。
與《個人信息保護法》相呼應
21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，2016年10月的《未成年人網(wǎng)絡保護條例（草案征求意見稿）》中僅對未成年人個人信息保護提出了幾點簡要要求，主要聚焦于企業(yè)應合理收集未成年人個人信息、應針對未成年人個人信息制定收集規(guī)則、賦予未成年人用戶及其監(jiān)護人撤回同意的權利等方面。
而近年來相關法律法規(guī)對個人信息保護提出更高要求。于2021年11月1日起正式施行的《個人信息保護法》，標志著敏感個人信息迎來強監(jiān)管時代。同時，未成年人個人信息保護問題也越來越受到監(jiān)管層的重視。
本次出臺的征求意見稿特別針對未成年人個人信息保護設立了專章，21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，各項要求的顆粒度進一步細化。
“從微觀方面看，此次征求意見稿也與《個人信息保護法》形成呼應，填補了部分制度空白�！壁w精武表示，例如《個人信息保護法》第31條第2款中規(guī)定，個人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個人信息的，應當制定專門的個人信息處理規(guī)則，對個人信息處理者處理未成年人的個人信息進行了初步的要求。征求意見稿則對各個環(huán)節(jié)進行了細致性的規(guī)定，與《個人信息保護法》形成合力。
此外，征求意見稿中共有14條條例提到了監(jiān)護人應盡的義務，涵蓋監(jiān)護人應提高自身網(wǎng)絡素養(yǎng)、正確引導未成年人使用網(wǎng)絡、敦促網(wǎng)絡產品和服務提供者保護未成年人個人信息等方面，再度強調了監(jiān)護人在未成年人個人信息保護中的重要性。
而在未成年人個人信息保護要求進一步細化后，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及平臺又該如何妥善保管這一群體的信息？趙精武認為，對于未成年人信息的保存，企業(yè)及平臺首先應落實《個人信息保護法》《未成年人保護法》以及未來通過的征求意見稿中的基本規(guī)定；其次，應落實信息處理者內部的未成年人個人信息保護的責任主體，形成良好的制度體系，加強對未成年人個人信息的審批；此外，也應加強內部員工的培訓，提高全體員工的風險意識，謹慎處理未成年人的個人信息。
但他指出，企業(yè)在實際的操作過程中也會面臨相應的難點�！皩τ谛畔⒅黧w的劃分不論是在技術上還是經(jīng)營成本上都將成為一項考驗。在實際處理的過程中，個人信息常出現(xiàn)交錯的情境，例如同一賬號中集成的信息可能屬于成年人，也可能屬于未成年人，這取決于賬號具體時刻的使用者。毫無疑問，企業(yè)在篩選信息時為落實合規(guī)要求將面臨一定考驗�！壁w精武說。
（南方財經(jīng)全媒體記者吳立洋對此文亦有貢獻）
（作者：諸未靜，蔡姝越 編輯：包芳鳴）
