未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例 再次公開征求意見

目前，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)已逐步正視未成年人保護(hù)問題的重要性，也翹首以盼監(jiān)管機(jī)構(gòu)在給出原則性規(guī)定之后，做出具體實(shí)施細(xì)則的指導(dǎo)。

3月14日，國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室就《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”）再次公開征求意見。

相比于6年前關(guān)于《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例（草案征求意見稿）》（下稱“草案征求意見稿”）公開征求意見的通知，本次征求意見稿共七章六十七條，在草案征求意見稿的基礎(chǔ)上進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充，內(nèi)容涵蓋網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)培育、網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)范、個(gè)人信息保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)沉迷防治、法律責(zé)任等。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者梳理發(fā)現(xiàn)，征求意見稿對未成年人用戶數(shù)量巨大、在未成年人群體具有顯著影響力的重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)提供者提出要求，要建立健全未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)合規(guī)制度體系，成立外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督。更對有違法行為的游戲企業(yè)和企業(yè)未成年人保護(hù)負(fù)責(zé)人處以雙罰制，不僅可對相關(guān)違法企業(yè)并處5000萬元以下或者上一年度營業(yè)額百分之五以下罰款，更要對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員罰款并進(jìn)行一定期限的禁業(yè)。

征求意見稿還特別對包括網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供商在內(nèi)的所有網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者提出防沉迷系統(tǒng)建設(shè)要求，“沉迷”相關(guān)表述共出現(xiàn)28處。此外，針對未成年人個(gè)人信息被濫采濫用、保護(hù)不充分等問題，征求意見稿也對網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者、個(gè)人信息處理者、監(jiān)護(hù)人等提出明確要求。

多位專家在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者采訪時(shí)表示，本次征求意見稿銜接《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》，并對網(wǎng)絡(luò)游戲、網(wǎng)絡(luò)直播、網(wǎng)絡(luò)音視頻等網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提出了更多、更高的未成年人保護(hù)責(zé)任和義務(wù)，同時(shí)也規(guī)定了更嚴(yán)厲的行政處罰措施，這將對相關(guān)企業(yè)提出更高的合規(guī)要求。

目前，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)已逐步正視未成年人保護(hù)問題的重要性，也翹首以盼監(jiān)管機(jī)構(gòu)在給出原則性規(guī)定之后，做出具體實(shí)施細(xì)則的指導(dǎo)。

成立外部獨(dú)立機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督

國家網(wǎng)信辦在針對征求意見稿的說明中提到，征求意見稿的主要內(nèi)容之一是“強(qiáng)化重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)提供者在未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)中的責(zé)任，并設(shè)置專門義務(wù)”。

這主要體現(xiàn)在第二章網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育的第二十條，未成年人用戶數(shù)量巨大、在未成年人群體具有顯著影響力的重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)提供者，應(yīng)當(dāng)履行涵蓋互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)服務(wù)的前期研發(fā)、中期運(yùn)營和后期社會(huì)責(zé)任等方面的六條義務(wù)。

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授姚志偉和上海申倫律師事務(wù)所夏海龍律師都認(rèn)為其中第三款規(guī)定頗有新意，要求“按照國家規(guī)定建立健全未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)合規(guī)制度體系，成立主要由外部成員組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)情況進(jìn)行監(jiān)督”。

夏海龍認(rèn)為，從這一制度設(shè)計(jì)的初衷來看，獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)在很大程度上能夠不受企業(yè)管理約束，因此能夠?qū)ζ髽I(yè)合規(guī)作出相對公允、客觀的評價(jià)，從而及時(shí)幫助企業(yè)發(fā)現(xiàn)合規(guī)漏洞、提升對未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)的水平。

姚志偉進(jìn)一步分析，這個(gè)規(guī)定還需要更細(xì)致的行政指導(dǎo)文件，比如“未成年人用戶數(shù)量巨大”如何界定？“在未成年人群體具有顯著影響力”又有什么量化的指標(biāo)？“主要由外部成員組成的獨(dú)立機(jī)構(gòu)”中外部人員的比例具體應(yīng)該不少于多少？他建議監(jiān)管部門在起草細(xì)則過程中應(yīng)充分聽取消費(fèi)者協(xié)會(huì)、消費(fèi)者代表、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)代表的意見，以便增加細(xì)則的科學(xué)性，也有利于后續(xù)合規(guī)工作的落實(shí)。

除了組成成員、組織規(guī)則、運(yùn)行保障等方面可能存在一些具體問題，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院助理教授趙精武認(rèn)為還有可能存在另一方面的沖突：即獨(dú)立機(jī)構(gòu)對重要互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)的有效檢查可能會(huì)存在一些問題。實(shí)施檢查的有效性與檢查的合規(guī)性可能存在沖突，既要有效監(jiān)督企業(yè)完善內(nèi)部合規(guī)建設(shè)，又應(yīng)避免檢查手段的不合理性防止侵害企業(yè)正當(dāng)權(quán)益。

“考慮到征求意見稿在網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容規(guī)范方面的部分規(guī)定存在較大模糊性和高昂的違法成本，企業(yè)有足夠的動(dòng)機(jī)將未成年人內(nèi)容徹底分離并單獨(dú)運(yùn)營�！毕暮｝堈J(rèn)為，對平臺(tái)來說，設(shè)置完全獨(dú)立的未成年人服務(wù)專區(qū)甚至獨(dú)立的網(wǎng)站、APP或許是目前最穩(wěn)妥的合規(guī)應(yīng)對措施。

引入雙罰制與競業(yè)禁止

值得注意的是，本次征求意見稿，除了延續(xù)先前關(guān)于“網(wǎng)絡(luò)游戲服務(wù)提供者違反本條例規(guī)定，未進(jìn)行身份注冊或未采取防沉迷措施的……情節(jié)嚴(yán)重的，吊銷網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營許可證�！钡南嚓P(guān)規(guī)定，更進(jìn)一步要求“受到關(guān)閉網(wǎng)站、吊銷相關(guān)業(yè)務(wù)許可證或者吊銷營業(yè)執(zhí)照處罰的，5年內(nèi)不得重新申請相關(guān)許可，其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員5年內(nèi)不得從事同類網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)務(wù)”。

“當(dāng)前存在一部分平臺(tái)和游戲產(chǎn)品一直游走在合規(guī)邊緣，所以監(jiān)管部門進(jìn)一步強(qiáng)化了相關(guān)處罰措施。”某上市游戲公司高管向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。

姚志偉指出，該做法是沿用了互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)監(jiān)管中常見“雙罰制”。所謂“雙罰制”，又稱為兩罰制，是指單位犯罪中既對單位判處罰金，又對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行處罰。

“值得關(guān)注的是，此次罰款金額數(shù)目之大，對存在違法行為的違法企業(yè)，沒收違法所得，并處5000萬元以下或者上一年度營業(yè)額百分之五以下罰款�！币χ緜フJ(rèn)為，這既有利于厘清相關(guān)未成年人保護(hù)案件中的責(zé)任要求，也對預(yù)防違法犯罪行為起到震懾作用。

北京師范大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展研究院院長助理、中國互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)研究中心副主任吳沈括也表示，目前在我國法律體系中，只有《刑法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》與《個(gè)人信息保護(hù)法》中涉及競業(yè)禁止，主要針對的是情節(jié)相對嚴(yán)重特別是與監(jiān)管要求相違背的情形，體現(xiàn)了對有關(guān)問題嚴(yán)肅處理的監(jiān)管態(tài)度。

艾媒咨詢CEO張毅則認(rèn)為，本次征求意見稿從行業(yè)準(zhǔn)入的角度進(jìn)行處罰，意味著我國監(jiān)管手段更加多元，也有助于對觸動(dòng)紅線的企業(yè)與個(gè)人施以更加嚴(yán)厲的處罰。

前述游戲公司高管進(jìn)一步指出，本次征求意見稿與修訂后的《未成年人保護(hù)法》等政策法規(guī)一脈相承，主要是對其中一些具體規(guī)則進(jìn)行了細(xì)化和強(qiáng)調(diào)，明確與強(qiáng)化了違規(guī)成本，但對游戲企業(yè)而言，監(jiān)管要求并未加碼，大部分如限制消費(fèi)、顯著提示等，均為應(yīng)有的合規(guī)要求。

與《個(gè)人信息保護(hù)法》相呼應(yīng)

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，2016年10月的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例（草案征求意見稿）》中僅對未成年人個(gè)人信息保護(hù)提出了幾點(diǎn)簡要要求，主要聚焦于企業(yè)應(yīng)合理收集未成年人個(gè)人信息、應(yīng)針對未成年人個(gè)人信息制定收集規(guī)則、賦予未成年人用戶及其監(jiān)護(hù)人撤回同意的權(quán)利等方面。

而近年來相關(guān)法律法規(guī)對個(gè)人信息保護(hù)提出更高要求。于2021年11月1日起正式施行的《個(gè)人信息保護(hù)法》，標(biāo)志著敏感個(gè)人信息迎來強(qiáng)監(jiān)管時(shí)代。同時(shí)，未成年人個(gè)人信息保護(hù)問題也越來越受到監(jiān)管層的重視。

本次出臺(tái)的征求意見稿特別針對未成年人個(gè)人信息保護(hù)設(shè)立了專章，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，各項(xiàng)要求的顆粒度進(jìn)一步細(xì)化。

“從微觀方面看，此次征求意見稿也與《個(gè)人信息保護(hù)法》形成呼應(yīng)，填補(bǔ)了部分制度空白�！壁w精武表示，例如《個(gè)人信息保護(hù)法》第31條第2款中規(guī)定，個(gè)人信息處理者處理不滿十四周歲未成年人個(gè)人信息的，應(yīng)當(dāng)制定專門的個(gè)人信息處理規(guī)則，對個(gè)人信息處理者處理未成年人的個(gè)人信息進(jìn)行了初步的要求。征求意見稿則對各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行了細(xì)致性的規(guī)定，與《個(gè)人信息保護(hù)法》形成合力。

此外，征求意見稿中共有14條條例提到了監(jiān)護(hù)人應(yīng)盡的義務(wù)，涵蓋監(jiān)護(hù)人應(yīng)提高自身網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)、正確引導(dǎo)未成年人使用網(wǎng)絡(luò)、敦促網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品和服務(wù)提供者保護(hù)未成年人個(gè)人信息等方面，再度強(qiáng)調(diào)了監(jiān)護(hù)人在未成年人個(gè)人信息保護(hù)中的重要性。

而在未成年人個(gè)人信息保護(hù)要求進(jìn)一步細(xì)化后，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)及平臺(tái)又該如何妥善保管這一群體的信息？趙精武認(rèn)為，對于未成年人信息的保存，企業(yè)及平臺(tái)首先應(yīng)落實(shí)《個(gè)人信息保護(hù)法》《未成年人保護(hù)法》以及未來通過的征求意見稿中的基本規(guī)定；其次，應(yīng)落實(shí)信息處理者內(nèi)部的未成年人個(gè)人信息保護(hù)的責(zé)任主體，形成良好的制度體系，加強(qiáng)對未成年人個(gè)人信息的審批；此外，也應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部員工的培訓(xùn)，提高全體員工的風(fēng)險(xiǎn)意識，謹(jǐn)慎處理未成年人的個(gè)人信息。

但他指出，企業(yè)在實(shí)際的操作過程中也會(huì)面臨相應(yīng)的難點(diǎn)。“對于信息主體的劃分不論是在技術(shù)上還是經(jīng)營成本上都將成為一項(xiàng)考驗(yàn)。在實(shí)際處理的過程中，個(gè)人信息常出現(xiàn)交錯(cuò)的情境，例如同一賬號中集成的信息可能屬于成年人，也可能屬于未成年人，這取決于賬號具體時(shí)刻的使用者。毫無疑問，企業(yè)在篩選信息時(shí)為落實(shí)合規(guī)要求將面臨一定考驗(yàn)。”趙精武說。

（南方財(cái)經(jīng)全媒體記者吳立洋對此文亦有貢獻(xiàn)）

（作者：諸未靜，蔡姝越 編輯：包芳鳴）