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馬光遠(yuǎn)(經(jīng)濟(jì)學(xué)家)
國家發(fā)改委對中國電信和中國聯(lián)通的反壟斷案，不管初始動機(jī)究竟是壟斷巨頭之間的 “神仙打架”，還是試圖進(jìn)入寬帶接入市場的某些系統(tǒng)挾公器而謀私利，但案件本身在法律和社會層面的破冰意義卻是不容置疑的。無論是站在中國互聯(lián)網(wǎng)安全和國際競爭的大局，還是站在中國破除壟斷的戰(zhàn)略高度，發(fā)改委以聯(lián)通和電信這兩只 “大老虎”作為突破口，高調(diào)進(jìn)行反壟斷調(diào)查，無疑具有多維的價值和意義。因此，筆者希望這樣的案件能夠給公眾一個負(fù)責(zé)任的交代，滅壟斷之威風(fēng)，長法律之正氣。
然而，最近關(guān)于這個案子的種種說法，卻讓包括筆者在內(nèi)的很多人無法繼續(xù)保持樂觀。有報道說，聯(lián)通和電信兩家公司已經(jīng)與發(fā)改委進(jìn)行了充分溝通，或有可能達(dá)成和解協(xié)議。這里所指的“和解”，其實(shí)就是反壟斷法里所言的 “中止調(diào)查”程序。我們知道，在歐美的反壟斷法里，都規(guī)定了司法機(jī)構(gòu)和被調(diào)查企業(yè)的“和解程序”，歐美設(shè)置反壟斷和解程序的目的在于減輕執(zhí)法機(jī)構(gòu)的舉證責(zé)任。由于歐美法律注重程序正義，也注重保護(hù)企業(yè)的權(quán)利，對于構(gòu)成壟斷的條件設(shè)置苛刻，這對反壟斷機(jī)構(gòu)的舉證設(shè)置了很大障礙。在這種情況下，如果反壟斷機(jī)構(gòu)掌握了一定的、但還不是很充分的證據(jù)，被調(diào)查企業(yè)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以達(dá)成“和解”，被調(diào)查企業(yè)承認(rèn)壟斷的事實(shí)并接受相對輕的處罰，執(zhí)法機(jī)構(gòu)完成反壟斷的調(diào)查和處罰工作。很顯然，這是一種“贖買”程序。
中國的“中止調(diào)查”程序與此有一定的相似性。《反壟斷法》第45條規(guī)定：“對反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查……”這意味著，中國的反壟斷調(diào)查機(jī)構(gòu)對于涉嫌壟斷的行為，除非被調(diào)查的企業(yè)承認(rèn)壟斷事實(shí)，并且承諾進(jìn)行“整改”的情況下，反壟斷調(diào)查結(jié)構(gòu)才能中止調(diào)查。就目前而言，除了工信部下屬的《人民郵電報》對反壟斷調(diào)查進(jìn)行的高調(diào)反駁之外，并沒有任何跡象表明聯(lián)通和電信承認(rèn)壟斷事實(shí)，并且采取了整改的措施，也沒有聽說移動和廣電等希望進(jìn)入寬帶接入市場的企業(yè)獲得了進(jìn)入的資格。也就是說，中止調(diào)查的前提根本不存在。
對于此“和解”的說法，發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人士予以否認(rèn)，“在目前的情況下，如果兩個企業(yè)什么都沒做，說發(fā)改委與企業(yè)可能達(dá)成和解完全是瞎編。”而相關(guān)的報道是，發(fā)改委的反壟斷局21日派出了三路人馬，對北京光環(huán)新網(wǎng)數(shù)字技術(shù)有限公司等5家企業(yè)進(jìn)行調(diào)查取證，獲得了詳細(xì)證據(jù)證明聯(lián)通公司對與其有競爭關(guān)系的企業(yè)采取了價格歧視政策。盡管如此，對于何時出調(diào)查結(jié)果，發(fā)改委反壟斷局有關(guān)負(fù)責(zé)人對媒體的表示卻是：“反壟斷調(diào)查很復(fù)雜，國外一些反壟斷調(diào)查案有的要經(jīng)歷3~5年的時間�！�
我們不否認(rèn)，歐美反壟斷結(jié)構(gòu)對于諸如微軟等企業(yè)的壟斷行為，調(diào)查的時間的確很長，因?yàn)檫@些跨國公司一方面壟斷行為隱蔽，另一方面，調(diào)查的市場范圍遍及全球，搜集證據(jù)的工作復(fù)雜耗時，3~5年的時間是正常的。但就中國聯(lián)通和電信的“寬帶接入”是否存在價格歧視，是否有濫用市場壟斷行為，卻并沒這位負(fù)責(zé)人說得如此復(fù)雜。一是這個市場本身完全是一個國內(nèi)市場，不是遍及國際市場；二是具備寬帶接入牌照的，就那么幾家企業(yè)，下游產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)也就幾十家，調(diào)查起來非常簡單，在電信和聯(lián)通占有三分之二以上的市場份額的情況下，只需針對他們對下游企業(yè)的定價進(jìn)行取證即可，這樣的取證工作，如果需要3~5年，那就太令人嘆為觀止了。
其實(shí)，筆者的擔(dān)心和很多人的擔(dān)心是一樣的，畢竟電信市場牽涉的利益太大，而利益的相關(guān)方又都是“惹不起”的角色。在這種情況下，發(fā)改委對其進(jìn)行調(diào)查本來就很令人詫異，既然調(diào)查了，就應(yīng)該給大家一個交代，但面對這些“惹不起”的角色，在缺乏制衡機(jī)制的情況下，大家擔(dān)心最終會以“黑箱和解”的形式不了了之。各利益方達(dá)成和諧統(tǒng)一，而民眾在這個案件中不僅一無所獲，更可能的結(jié)果是因?yàn)榫揞^們達(dá)成的協(xié)議，而進(jìn)一步損害民眾利益——將成本轉(zhuǎn)嫁，維護(hù)壟斷高利。
在這種情況下，作為執(zhí)法機(jī)構(gòu)的國家發(fā)改委，無疑承載著民眾對法律和反壟斷的巨大期待，為了避免這起具有里程碑意義的案件不了了之，筆者強(qiáng)烈呼吁國家工商總局和商務(wù)部等部門也能介入，通力合作應(yīng)對干擾，對調(diào)查程序透明化，并邀請有國際背景的會計機(jī)構(gòu)對有關(guān)的賬目進(jìn)行認(rèn)證和審計，將整個調(diào)查程序納入公眾監(jiān)督的視野。唯有如此，反壟斷調(diào)查的公正和中立才可以保證，最終的結(jié)果才值得期待。
