立法缺失為電信行業(yè)亂象根源

　　一直以來，面對電信行業(yè)惡性競爭不斷加劇等趨勢，業(yè)內(nèi)有識之士不斷呼吁加強電信監(jiān)管并改革監(jiān)管機制。

　　有人直陳“行業(yè)憲法”《電信法》的缺位是諸神之亂的根源，有人建議要改變國企的利潤考核機制，也有人疾呼有關(guān)監(jiān)管部門要加大執(zhí)法和處罰力度……在不絕于耳的建議聲中，有關(guān)部門的紅頭文件“紛至沓來”，但各地的競爭亂象卻像“摁下葫蘆浮上瓢”，惡性競爭事件仍時常見諸報端，毀了行業(yè)形象，也傷了員工們的心。

　　正當(dāng)人們苦苦思考中國電信業(yè)監(jiān)管應(yīng)走向何方時，近日國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于郵政監(jiān)管體制的通知，要求在地市行政區(qū)域內(nèi)成立郵政管理局，于是乎許多業(yè)內(nèi)人士“眼前一亮”，隨之疾呼電信業(yè)也應(yīng)效仿之，紛紛表示“‘監(jiān)管下沉’才是電信業(yè)監(jiān)管改革的必由之路”。

　　立法缺失為亂象根源

　　似乎設(shè)置一批官位，成立一個部門，我國電信市場競爭就會趨于理性。這實在有點庸醫(yī)給藥的感覺，且不說這與“大社會小政府”、國家精簡機構(gòu)的大趨勢不符，恐怕以當(dāng)前普通民眾對一些地方政府執(zhí)政水平的感知來說，難免也會讓人懷疑設(shè)置地市級電信監(jiān)管部門僅是徒增一群尸位素餐的官員而已。

　　因為在如何調(diào)節(jié)市場各個參與主體之間的行為關(guān)系上，歷來在不同的社會制度下管理當(dāng)局都有不同的偏好。

　　是應(yīng)該依靠法律法規(guī)還是行政命令，是應(yīng)該依靠法官還是領(lǐng)導(dǎo)，是該用清晰可執(zhí)行的法律條文還是指代不清、朝令夕改的行政文件？

　　答案恐怕是顯而易見的。

　　含混不清的市場監(jiān)管行政文件是造成監(jiān)管人手不足的原因，這是依靠行政命令而不是依靠清晰的法律關(guān)系調(diào)節(jié)市場關(guān)系的直接后果。

　　為什么電信行業(yè)競爭出現(xiàn)問題的時候不能依靠法院解決而大多需要行業(yè)管理部門出面協(xié)調(diào)或者下發(fā)行政命令和通知？盡管行業(yè)的專業(yè)知識可能是法院審理的門檻，但是缺少清晰的行業(yè)管理法律大典則是根本原因。

　　可以看到，不管是美國的FCC還是英國的OFCOM，盡管他們所負(fù)責(zé)的內(nèi)容和職責(zé)以及當(dāng)?shù)剡\營商的數(shù)量，甚至管轄的區(qū)域范圍恐怕都不比中國電信業(yè)更輕松，但在這些發(fā)達電信市場國家，當(dāng)遇到糾紛時，即使是運營商與監(jiān)管機構(gòu)的糾紛，其也往往通過法律程序予以解決，而不是更多地訴諸行政協(xié)調(diào)。

　　要知道，增加行政監(jiān)管人員的數(shù)量，是一種回歸計劃體制的人海戰(zhàn)術(shù)。況且，沒有法律調(diào)節(jié)的結(jié)論，恐怕在嚴(yán)肅性和效率性上很難得到保障，從而使得管理部門出臺更多文件，結(jié)果就需要更多的官員去監(jiān)督執(zhí)行，形成滾雪球式的惡性循環(huán)。

　　郵政監(jiān)管體制適合電信？

　　同時，也有人拿郵政行業(yè)類比電信行業(yè)，認(rèn)為這兩個行業(yè)有著相同的行業(yè)結(jié)構(gòu)，從而推論認(rèn)為可以采取相同的監(jiān)管體制，這顯然忽略了自從郵政與電信分離之后，電信行業(yè)的市場特征和技術(shù)特征已與郵政系統(tǒng)完全不同。

　　盡管從傳遞“信息”這個角度看，兩者都有全程全網(wǎng)、普遍服務(wù)的特點，但是無論是從業(yè)務(wù)受眾的范圍還是提供服務(wù)的工具，兩者早已完全不同。而且從市場參與者數(shù)量的角度看，地方郵政服務(wù)市場從理論上是一種市場主導(dǎo)的競爭體制，而電信行業(yè)則是多寡頭壟斷競爭體制。

　　郵政的這種區(qū)域性的多市場參與者自由競爭體制，適合以行政區(qū)域為邊界進行監(jiān)管劃分，而且與電信行業(yè)的運營商競爭行為不同，郵政市場參與者的市場行為多是由區(qū)域內(nèi)的市場主體可以自己完全控制的，而運營商則完全相反，來自各個運營商集團公司和省公司的管理考核要求使得地方運營商有很大一部分市場行為受到直接或者間接約束，其自主性并不如那些快遞公司。

　　那么，如果監(jiān)管機構(gòu)下沉到地市，當(dāng)區(qū)域市場的監(jiān)管者不能從更高的層面影響運營商市場競爭策略時，為了工作績效或者其他，對運營商具體市場行為的干預(yù)自然會越來越多，這是一種回歸計劃經(jīng)濟的管理倒退，顯然不是有識之士希望看到的。

　　開放性缺失加劇惡性競爭

　　此外，若要理解電信市場競爭日趨嚴(yán)峻現(xiàn)象，就要首先認(rèn)清惡性競爭制度的根源之一——開放性的缺失，其不僅包含民營資本進入電信行業(yè)的問題，更多則是其它行業(yè)對電信行業(yè)開放的問題。

　　為什么開放民營資本進入電信市場是解決電信行業(yè)競爭亂象的關(guān)鍵？主要原因在于，電信行業(yè)的國企體制是非利潤或者非完全市場導(dǎo)向的，很多市場競爭行為的出現(xiàn)是由于缺少利潤約束，也沒有足夠預(yù)算限制。但是民營資本的進入后，由于其是需要自負(fù)盈虧的市場主體，并對利潤較為關(guān)切，從而不會導(dǎo)入非理性競爭，進而可引導(dǎo)行業(yè)理性競爭。

　　目前，中國電信行業(yè)在經(jīng)歷了十年高速發(fā)展之后，很可能已經(jīng)失去了進行最佳管制制度安排設(shè)計的窗口期，這不單因為電信行業(yè)自身進入增長的瓶頸，從而失去依靠行業(yè)發(fā)展解決系統(tǒng)性的問題，更重要的是隨著電信行業(yè)與金融、互聯(lián)網(wǎng)、廣電、媒體以及其它各個行業(yè)的深度融合，尤其是隨著中國三網(wǎng)融合進程的展開和全球移動互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，電信行業(yè)與這些行業(yè)的耦合程度也愈加緊密。

　　但是，在電信行業(yè)與其它行業(yè)融合中，這些行業(yè)對電信業(yè)開放依然不夠，不能從實質(zhì)上解決龐大的電信資產(chǎn)如何通過在其它行業(yè)的拓展實現(xiàn)增值和盤活的問題。

　　不向電信行業(yè)真正開放其它行業(yè)，電信運營商又面臨行業(yè)增長率下降和利潤考核增值的悖論，在這種情況下，解決競爭秩序問題恐怕就需要較高的管理智慧了。

　　總之，盡管中國電信行業(yè)的監(jiān)管由于牽涉過多的內(nèi)容和內(nèi)涵，使得各方很難達成共識，比如，其既牽涉到電信管制目標(biāo)體系的設(shè)計，還事關(guān)電信行業(yè)市場化的改革，既有監(jiān)管機構(gòu)制度安排問題，也有電信行業(yè)市場行為監(jiān)管問題，但是至少所謂監(jiān)管下沉不應(yīng)該列入監(jiān)管體制改革的政策選項。

　　陳志剛