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作者： 南方周末特約撰稿 雷磊 發(fā)自深圳
從源頭抓起，重點(diǎn)應(yīng)約束公共部門
既要保護(hù)個(gè)人隱私，又要保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)
只有明確救濟(jì)渠道，法律才不會(huì)成為一紙空文
除了加強(qiáng)政府監(jiān)管，還須依靠行業(yè)自律
你是否因變成“透明人”而煩惱？身為房主，你會(huì)整天被房產(chǎn)中介問詢是否租賣；身為車主，中介比你自己還先知道年審期到了；電話推銷人員居然知道你的存款數(shù)目，鍥而不舍地推銷新的理財(cái)產(chǎn)品。
關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)的立法，有望在深圳，率先以地方立法形式實(shí)現(xiàn)。近日，深圳市律師協(xié)會(huì)“個(gè)人信息立法項(xiàng)目組”將他們歷時(shí)三百多天完成的《關(guān)于深圳市個(gè)人信息保護(hù)立法可行性和必要性的調(diào)研報(bào)告》，提交給深圳市人大法工委，結(jié)論是，進(jìn)行個(gè)人信息保護(hù)立法“是必要的”。
“這次立法的宗旨是規(guī)范政府部門、企事業(yè)單位及個(gè)人采集、使用、傳播個(gè)人信息的規(guī)范，保障信息健康流動(dòng)�！表�(xiàng)目組組長、深圳市律協(xié)黨委書記張勇律師對(duì)南方周末記者表示，目前該法案的草案書寫工作也已基本完成，獲得人大認(rèn)可后，便可進(jìn)入立法審議程序。
此前，輿論高度關(guān)注的“人肉搜索”不會(huì)被明文禁止�！坝�83.05%的受訪者認(rèn)為不應(yīng)禁止，我們?cè)跁鴶M草案時(shí)尊重了多數(shù)人的意見�！睆堄抡f。
“如果該法案能獲得通過，將填補(bǔ)我國法律的一項(xiàng)空白�！鄙钲谑新蓭焻f(xié)會(huì)“個(gè)人信息立法項(xiàng)目組”成員們認(rèn)為他們正在進(jìn)行一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作。
中國社科院研究員周漢華早于2005年就已完成個(gè)人信息保護(hù)法專家建議稿，但直到2011年9月，他在接受央視采訪時(shí)仍在呼吁國家層面早日啟動(dòng)立法進(jìn)程。
管住“公家”是關(guān)鍵
啟動(dòng)個(gè)人信息立法，源自深圳市人大代表張麗杰的倡議。2010年1月深圳市“兩會(huì)”，她領(lǐng)銜14名人大代表聯(lián)名提交議案，建議深圳率先為個(gè)人信息保護(hù)立法。
身為律師，張麗杰發(fā)現(xiàn)，“個(gè)人信息遭到不當(dāng)收集、惡意使用甚至篡改的安全隱患日益嚴(yán)重”。她專門整理個(gè)人信息侵權(quán)案例，結(jié)果令人震驚：僅在2010年年初深圳市就曾發(fā)生四百多個(gè)小區(qū)數(shù)百萬業(yè)主信息被公開售賣的案件。某小區(qū)八千多名業(yè)主個(gè)人信息(包括姓名、手機(jī)號(hào)碼、銀行卡號(hào)碼和房號(hào)等)遭倒賣，還被人制成表格放到網(wǎng)絡(luò)上供人下載。
相關(guān)案件也在增加。近三年，福田區(qū)公安機(jī)關(guān)就個(gè)人信息侵害曾提請(qǐng)檢察院逮捕19人，寶安區(qū)法院則共受理相關(guān)案件13起，涉及30人。
立法機(jī)關(guān)認(rèn)為立法迫在眉睫。2010年年底，深圳市人大法工委托深圳市律協(xié)進(jìn)行個(gè)人信息立法調(diào)研。
為個(gè)人信息保護(hù)立法，獲得壓倒性支持。在問卷中“深圳是否應(yīng)當(dāng)對(duì)個(gè)人信息保護(hù)進(jìn)行立法”一項(xiàng)上，有94.71%受訪者的答案為“是”。
不出意料的，“金融、電信、交通、教育、醫(yī)療等單位”是民眾抱怨的集中點(diǎn)——七成以上的受訪者都要求立法對(duì)這些部門的信息搜集與處理加強(qiáng)監(jiān)管。調(diào)研團(tuán)隊(duì)在走訪政府機(jī)關(guān)的過程中了解到，有些公務(wù)人員甚至?xí)䦟⑺鸭男畔?shù)據(jù)出賣給商業(yè)機(jī)構(gòu)牟利。
“政府部門和公用事業(yè)單位是最常利用個(gè)人信息的機(jī)構(gòu)，同時(shí)他們又扮演著監(jiān)管者的角色�！鄙钲谑新蓞f(xié)黨委書記張勇認(rèn)為，立法保護(hù)個(gè)人信息就應(yīng)該從源頭抓起，而保管有大量公民個(gè)人信息的恰好是這些公共部門，立法的重點(diǎn)就是要將它們搜集、使用公民信息的行為約束起來。
“管住政府部門和公用事業(yè)，個(gè)人信息被侵害的狀況就會(huì)減少七八成。”項(xiàng)目組具體負(fù)責(zé)人、律師徐彪認(rèn)為，這些機(jī)構(gòu)如果能嚴(yán)格收集使用個(gè)人信息，對(duì)社會(huì)也會(huì)有示范效用。
不能犧牲知情權(quán)
為了使得草案貼近現(xiàn)實(shí)，項(xiàng)目組進(jìn)行了長達(dá)三百多天的社會(huì)調(diào)研，涉及政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及個(gè)人。他們將這稱為“從社會(huì)邏輯到法律邏輯”。
“意料之外的事情很多，令我們深刻地意識(shí)到各個(gè)階層(各個(gè)部門)訴求的差異，并在起草法條時(shí)考慮他們的利益。”項(xiàng)目組一位成員說。
在法院進(jìn)行調(diào)研時(shí)，法官們提出，法院人手一直很緊張，他們很擔(dān)心，這個(gè)法案出臺(tái)之后，訴訟案件會(huì)“啪”一下增多。之前深圳市人大曾制定了一個(gè)交通法規(guī)，結(jié)果交通訴訟劇增。
消費(fèi)者協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人則提出疑問：如果立法劃定個(gè)人信息適用范圍，以后消協(xié)還能否在媒體上曝光一些違法違規(guī)企業(yè)的信息？他擔(dān)心，消協(xié)的震懾力就會(huì)大大降低。
深圳的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，不過，大部分企業(yè)對(duì)立法保護(hù)個(gè)人信息表示支持�！袄珧v訊公司就已經(jīng)將個(gè)人信息分為非隱私信息和隱私信息進(jìn)行不同標(biāo)準(zhǔn)的管理�！毙毂胝f，這一做法也被吸納到項(xiàng)目組所起草的法條中。他發(fā)現(xiàn)，市場已經(jīng)在對(duì)個(gè)人信息進(jìn)行一些自發(fā)保護(hù)措施，但還“需要法律來給他們劃定范圍”。
最讓人感到意外的是公眾對(duì)于人肉搜索的態(tài)度。受訪者不僅多數(shù)認(rèn)為不應(yīng)禁止，更有39.87%的受訪者選擇了“直接立法確認(rèn)人肉搜索合法性”。
南方周末記者獲知，在項(xiàng)目組起草的法案中，將不會(huì)明確禁止人肉搜索。
“人肉搜索在某種程度上是公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的一種表現(xiàn)，不應(yīng)該一刀切。”徐彪說，如果這種行為對(duì)信息主體構(gòu)成傷害，法律也是應(yīng)當(dāng)予以糾正的。
項(xiàng)目組認(rèn)為，立法必須要著力規(guī)范空白的領(lǐng)域，最根本的任務(wù)就是要厘清信息收集、管理以及使用過程中的權(quán)責(zé)，給予復(fù)雜的信息交互問題劃定界限。
有救濟(jì)可操作
《(深圳市)個(gè)人信息保護(hù)條例》草案也已擬定。2011年4月，深圳市人大法工委又將立法起草任務(wù)委托給深圳市律協(xié)。
“我們是作為律師團(tuán)體來起草法律，最關(guān)注的就是可操作性。”項(xiàng)目組成員、律師石干章說，現(xiàn)在已形成雛形的草案，將會(huì)是現(xiàn)有關(guān)于個(gè)人信息保護(hù)法條中最具操作性的。
至今，我國的個(gè)人信息保護(hù)并無專門立法，相關(guān)條文散落于刑法等法律中。2009年實(shí)施的刑法修正案(七)，增加規(guī)定“非法出售、提供公民個(gè)人信息罪”和“非法獲取公民個(gè)人信息罪”。
徐彪說，在具體的操作層面，適用上述罪名必須滿足“情節(jié)嚴(yán)重”的要件，但如何認(rèn)定十分模糊。
南方周末記者了解到，深圳市律協(xié)受托起草的上述建議稿，具體舉例說明了非法搜集、持有、使用個(gè)人信息的情況。比如，公務(wù)機(jī)關(guān)收集個(gè)人信息必須符合三種情況——在法定必要范圍內(nèi)、經(jīng)當(dāng)事人書面同意、對(duì)當(dāng)事人權(quán)益無侵害，非公務(wù)機(jī)關(guān)收集個(gè)人信息，則應(yīng)符合與當(dāng)事人有契約關(guān)系、無害當(dāng)事人利益、為學(xué)術(shù)研究必要等條件，違反上述情況就屬于違法。
草案還規(guī)定，公民對(duì)個(gè)人信息擁有查閱權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)、收益權(quán)和知情權(quán)等權(quán)益，如果觸動(dòng)這些權(quán)益，也將構(gòu)成侵權(quán)。
企業(yè)、政府和公共事業(yè)部門搜集公民個(gè)人信息的行為，將被圍上“防火墻”：草案建議設(shè)置信息收集使用的行政許可關(guān)卡，對(duì)擅自搜集使用行為進(jìn)行行政處罰。
負(fù)責(zé)草案法律論證的項(xiàng)目組成員石干章發(fā)現(xiàn)，江蘇、大連等一些省市雖然制定了相關(guān)行政規(guī)章制度，但也僅限于倡導(dǎo)，并沒有規(guī)定權(quán)利遭受侵害后救濟(jì)的辦法。
從近幾年的一些維權(quán)案例看，個(gè)人信息常常并非信息主體本人使用，侵權(quán)發(fā)生后也很難被發(fā)現(xiàn)，侵權(quán)程度的舉證更相當(dāng)困難和麻煩。
參照臺(tái)灣的個(gè)人信息保護(hù)法律——侵權(quán)發(fā)生就須賠償，草案將規(guī)定，個(gè)人信息侵權(quán)訴訟時(shí)，只要證明侵權(quán)發(fā)生，侵權(quán)者就將給原告最低5000元的賠付。
“臺(tái)灣地區(qū)的人均收入與廣東差不多，臺(tái)灣的賠償額度為2萬新臺(tái)幣，折合人民幣也就在5000元左右�！笔烧抡f，這一規(guī)定是充分考慮市民承受力后做出的。
鼓勵(lì)行業(yè)自律
為了方便個(gè)人信息管理，項(xiàng)目組考慮建議政府學(xué)習(xí)歐盟國家，設(shè)置“個(gè)人信息保護(hù)委員會(huì)”，全面監(jiān)管公民個(gè)人信息的收集使用狀況。
“也可以將這一職能歸到政府辦公室或者工貿(mào)信息部門�！笔烧抡f。
項(xiàng)目組研究發(fā)現(xiàn)，歐盟采取統(tǒng)一立法保障個(gè)人信息安全，成效顯著，但也存在一些“后遺癥”。澳大利亞在學(xué)習(xí)歐盟模式的基礎(chǔ)上，制定了較為前衛(wèi)的個(gè)人信息保護(hù)條例，結(jié)果執(zhí)行時(shí)問題百出，特別是限制了信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
“所以我們?cè)诓扇〗y(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上，也借鑒美國鼓勵(lì)行業(yè)自律的方式。”石干章說，美國的個(gè)人信息保護(hù)模式就是將一部分的監(jiān)管權(quán)限下放到行業(yè)協(xié)會(huì)，保障信息行業(yè)合理利用信息以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)活力。
