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本報記者 符周順
在經(jīng)歷了近一個月的掙扎之后，中國電信和中國聯(lián)通在12月2日發(fā)表了聲明，并向發(fā)改委遞交中止調(diào)查的申請，承諾整改寬帶接入價格等問題。發(fā)改委對電信、聯(lián)通涉嫌寬帶壟斷的調(diào)查被炒得沸沸揚揚，其中的曲折更是撲朔迷離，但是在這背后，有一點毋庸置疑，那就是通信業(yè)從體制到市場、競爭發(fā)展，都缺乏有效的法律規(guī)范。國內(nèi)《電信法》從1980年提案至今歷經(jīng)31年依然難產(chǎn)。通信業(yè)具備特別的行業(yè)壟斷機制和復(fù)雜的競爭體系，《反壟斷法》對行政壟斷的處理面臨兩難，而《電信法》又難產(chǎn)多年，這次反壟斷調(diào)查牽扯出通信業(yè)寬帶發(fā)展的諸多問題該如何梳理？本報記者采訪了工信部專家委員會顧問、上海郵電經(jīng)濟研究會首席顧問高仰止。
通信業(yè)“多頭監(jiān)管”窘境依然
近一段時間，發(fā)改委對電信聯(lián)通寬帶反壟斷調(diào)查鬧得沸沸揚揚，事情未有定論，但是事件背后卻引發(fā)了我們對電信監(jiān)管的很多思考。
高仰止認為，盡管經(jīng)歷了四次改革重組，但是國內(nèi)電信業(yè)“多頭監(jiān)管”的窘境依然存在。電信行業(yè)的主管單位是工信部，但是國有資產(chǎn)的保值增值則需要對國資委負責(zé)，發(fā)改委負責(zé)投資、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)經(jīng)營管制決策。這樣的體制下，一旦監(jiān)管部門發(fā)生分歧，對行業(yè)的影響可想而知。
通信業(yè)已經(jīng)進行了四次改革重組，市場化程度已經(jīng)很高，但是過去存在的監(jiān)管、體制等方面的問題依然存在。高仰止認為，就拿此次“風(fēng)波”來說，我們過去的改革重組實際上只是在形式上把一家變成幾家，但是變來變?nèi)ィ际窃趬艛鄼C構(gòu)上進行調(diào)整，并沒有真正的從體制，從市場競爭等方面進行全方位的考量，后續(xù)還需要更多的跟進補充。
過去的改革重組有兩種方式，一是增量改革。比如在寬帶領(lǐng)域，允許國內(nèi)的其他網(wǎng)絡(luò)、民間投資，增加競爭者。但是因為通信行業(yè)本身的自然壟斷特性，增量改革只會引發(fā)更多的問題。另一種則是存量改革，然而，美國AT&T早期的模式在中國并不適用。
從相關(guān)的法律法規(guī)方面看來，目前電信業(yè)的主要法律依據(jù)是“電信管理條例”而沒有《電信法》，從這一點來說，電信業(yè)的監(jiān)管體制是很薄弱的。在《電信法》難產(chǎn)多年的背景下，業(yè)內(nèi)的專家學(xué)者也大多傾向于通信業(yè)需要成立一個統(tǒng)一的監(jiān)管部門。
運營商寬帶遭遇“成長煩惱
寬帶作為社會信息化的根基、行業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力，同時也成為了電信運營商轉(zhuǎn)型的龍頭，寬帶的發(fā)展需要更多人的關(guān)心和鼓勵。然而，從目前國內(nèi)市場對寬帶的態(tài)度看來，盲目謾罵壓過了理性分析，運營商本身也有心無力。
在業(yè)務(wù)市場方面，電信專家鄔賀銓表示，美國5%的網(wǎng)民正在消耗全網(wǎng)50%的寬帶資源，這其中90%是非法下載。中國的寬帶也面臨類似問題，20%的用戶占用著80%的網(wǎng)絡(luò)資源，影響了主體用戶的使用體驗。據(jù)工信部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至今年10月底，國內(nèi)基礎(chǔ)電信企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶總數(shù)達到1.53億戶。電信專家曾劍秋指出，目前我國運營商的50%以上的收入都是用于寬帶投資，運營商的寬帶壓力可想而知。
從國外的發(fā)展經(jīng)驗看來，要規(guī)避這樣的現(xiàn)象需要依靠國家政策。目前全球98個國家和地區(qū)正在采用或計劃采用國家寬帶戰(zhàn)略，政府扮演著重要的角色：對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，適度開放電子衛(wèi)生、電子教育和電子政務(wù)來推動寬帶公共服務(wù)。雖然寬帶作為我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要先導(dǎo)與支柱的地位被進一步強化，但是寬帶政策還只有大思路，并沒有詳細的規(guī)劃。要實現(xiàn)寬帶的一個美好未來，政府扶持、寬帶專項資金、普遍服務(wù)基金、投融資措施等國策支撐是必不可少的。
從運營商方面來講，運營商需要構(gòu)建一個可管、可控的智能網(wǎng)絡(luò)，同時，需要探索精細化的流量經(jīng)營，利用寬帶創(chuàng)造出更多的價值。
寬帶發(fā)展需要政策、法律護航
就國內(nèi)寬帶市場的發(fā)展而言，打破壟斷，引入競爭，提升服務(wù)，降低價格，這是業(yè)內(nèi)外人士對寬帶市場的共識。不過，在現(xiàn)行的體制以及存在復(fù)雜競爭體系的背景下，如何實現(xiàn)這一目標(biāo)上，應(yīng)該說需要探討不同的方
對于寬帶的發(fā)展，電信專家韋樂平此前就提出，首先應(yīng)在國家層面制定戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，有具體的目標(biāo)，比如說發(fā)展多少用戶，達到多少速率。第二是要有產(chǎn)業(yè)和稅收的鼓勵政策，要有實惠。第三是要消除監(jiān)管的壁壘。顯然，國內(nèi)寬帶的有效發(fā)展離不開國家的戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃，行業(yè)政策的鼓勵以及有效的監(jiān)管、規(guī)范。
目前在相關(guān)的法律法規(guī)方面，《電信法》醞釀了31年依然難產(chǎn)，“電信條例”是行業(yè)主要法律依據(jù)。但是“電信條例”顯然已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)在電信業(yè)的發(fā)展變化。高仰止認為，即便如此，在《電信法》出臺無望的背景下，“電信條例”還是目前我們所能倚靠的法律武器。對于此次的反壟斷風(fēng)波，我們需要明確兩點：《反壟斷法》既不是反自然壟斷也不是反行政壟斷，而是針對市場壟斷，反對的是壟斷行為而不是壟斷機構(gòu)；保護競爭，不是保護競爭者。
高仰止認為，從法律法規(guī)監(jiān)管規(guī)范方面來說，當(dāng)下完善“電信條例”才是最實在的。我們希望能夠定一些集中性的法規(guī)，通過行政立法來解決目前存在的一些體制、市場方面的問題。同時，加大執(zhí)行監(jiān)管力度也必不可少。因為有時候即便存在一些法規(guī)，但是執(zhí)行的過程中依然會面臨種種困境。
