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本報(bào)記者 符周順
在經(jīng)歷了近一個(gè)月的掙扎之后，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通在12月2日發(fā)表了聲明，并向發(fā)改委遞交中止調(diào)查的申請(qǐng)，承諾整改寬帶接入價(jià)格等問(wèn)題。發(fā)改委對(duì)電信、聯(lián)通涉嫌寬帶壟斷的調(diào)查被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，其中的曲折更是撲朔迷離，但是在這背后，有一點(diǎn)毋庸置疑，那就是通信業(yè)從體制到市場(chǎng)、競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，都缺乏有效的法律規(guī)范。國(guó)內(nèi)《電信法》從1980年提案至今歷經(jīng)31年依然難產(chǎn)。通信業(yè)具備特別的行業(yè)壟斷機(jī)制和復(fù)雜的競(jìng)爭(zhēng)體系，《反壟斷法》對(duì)行政壟斷的處理面臨兩難，而《電信法》又難產(chǎn)多年，這次反壟斷調(diào)查牽扯出通信業(yè)寬帶發(fā)展的諸多問(wèn)題該如何梳理？本報(bào)記者采訪了工信部專(zhuān)家委員會(huì)顧問(wèn)、上海郵電經(jīng)濟(jì)研究會(huì)首席顧問(wèn)高仰止。
通信業(yè)“多頭監(jiān)管”窘境依然
近一段時(shí)間，發(fā)改委對(duì)電信聯(lián)通寬帶反壟斷調(diào)查鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，事情未有定論，但是事件背后卻引發(fā)了我們對(duì)電信監(jiān)管的很多思考。
高仰止認(rèn)為，盡管經(jīng)歷了四次改革重組，但是國(guó)內(nèi)電信業(yè)“多頭監(jiān)管”的窘境依然存在。電信行業(yè)的主管單位是工信部，但是國(guó)有資產(chǎn)的保值增值則需要對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)，發(fā)改委負(fù)責(zé)投資、產(chǎn)業(yè)和技術(shù)經(jīng)營(yíng)管制決策。這樣的體制下，一旦監(jiān)管部門(mén)發(fā)生分歧，對(duì)行業(yè)的影響可想而知。
通信業(yè)已經(jīng)進(jìn)行了四次改革重組，市場(chǎng)化程度已經(jīng)很高，但是過(guò)去存在的監(jiān)管、體制等方面的問(wèn)題依然存在。高仰止認(rèn)為，就拿此次“風(fēng)波”來(lái)說(shuō)，我們過(guò)去的改革重組實(shí)際上只是在形式上把一家變成幾家，但是變來(lái)變?nèi)�，都是在壟斷機(jī)構(gòu)上進(jìn)行調(diào)整，并沒(méi)有真正的從體制，從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等方面進(jìn)行全方位的考量，后續(xù)還需要更多的跟進(jìn)補(bǔ)充。
過(guò)去的改革重組有兩種方式，一是增量改革。比如在寬帶領(lǐng)域，允許國(guó)內(nèi)的其他網(wǎng)絡(luò)、民間投資，增加競(jìng)爭(zhēng)者。但是因?yàn)橥ㄐ判袠I(yè)本身的自然壟斷特性，增量改革只會(huì)引發(fā)更多的問(wèn)題。另一種則是存量改革，然而，美國(guó)AT&T早期的模式在中國(guó)并不適用。
從相關(guān)的法律法規(guī)方面看來(lái)，目前電信業(yè)的主要法律依據(jù)是“電信管理?xiàng)l例”而沒(méi)有《電信法》，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，電信業(yè)的監(jiān)管體制是很薄弱的。在《電信法》難產(chǎn)多年的背景下，業(yè)內(nèi)的專(zhuān)家學(xué)者也大多傾向于通信業(yè)需要成立一個(gè)統(tǒng)一的監(jiān)管部門(mén)。
運(yùn)營(yíng)商寬帶遭遇“成長(zhǎng)煩惱
寬帶作為社會(huì)信息化的根基、行業(yè)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力，同時(shí)也成為了電信運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型的龍頭，寬帶的發(fā)展需要更多人的關(guān)心和鼓勵(lì)。然而，從目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)寬帶的態(tài)度看來(lái)，盲目謾罵壓過(guò)了理性分析，運(yùn)營(yíng)商本身也有心無(wú)力。
在業(yè)務(wù)市場(chǎng)方面，電信專(zhuān)家鄔賀銓表示，美國(guó)5%的網(wǎng)民正在消耗全網(wǎng)50%的寬帶資源，這其中90%是非法下載。中國(guó)的寬帶也面臨類(lèi)似問(wèn)題，20%的用戶占用著80%的網(wǎng)絡(luò)資源，影響了主體用戶的使用體驗(yàn)。據(jù)工信部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至今年10月底，國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)電信企業(yè)互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶總數(shù)達(dá)到1.53億戶。電信專(zhuān)家曾劍秋指出，目前我國(guó)運(yùn)營(yíng)商的50%以上的收入都是用于寬帶投資，運(yùn)營(yíng)商的寬帶壓力可想而知。
從國(guó)外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看來(lái)，要規(guī)避這樣的現(xiàn)象需要依靠國(guó)家政策。目前全球98個(gè)國(guó)家和地區(qū)正在采用或計(jì)劃采用國(guó)家寬帶戰(zhàn)略，政府扮演著重要的角色：對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，適度開(kāi)放電子衛(wèi)生、電子教育和電子政務(wù)來(lái)推動(dòng)寬帶公共服務(wù)。雖然寬帶作為我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要先導(dǎo)與支柱的地位被進(jìn)一步強(qiáng)化，但是寬帶政策還只有大思路，并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)劃。要實(shí)現(xiàn)寬帶的一個(gè)美好未來(lái)，政府扶持、寬帶專(zhuān)項(xiàng)資金、普遍服務(wù)基金、投融資措施等國(guó)策支撐是必不可少的。
從運(yùn)營(yíng)商方面來(lái)講，運(yùn)營(yíng)商需要構(gòu)建一個(gè)可管、可控的智能網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)，需要探索精細(xì)化的流量經(jīng)營(yíng)，利用寬帶創(chuàng)造出更多的價(jià)值。
寬帶發(fā)展需要政策、法律護(hù)航
就國(guó)內(nèi)寬帶市場(chǎng)的發(fā)展而言，打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，提升服務(wù)，降低價(jià)格，這是業(yè)內(nèi)外人士對(duì)寬帶市場(chǎng)的共識(shí)。不過(guò)，在現(xiàn)行的體制以及存在復(fù)雜競(jìng)爭(zhēng)體系的背景下，如何實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)上，應(yīng)該說(shuō)需要探討不同的方
對(duì)于寬帶的發(fā)展，電信專(zhuān)家韋樂(lè)平此前就提出，首先應(yīng)在國(guó)家層面制定戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，有具體的目標(biāo)，比如說(shuō)發(fā)展多少用戶，達(dá)到多少速率。第二是要有產(chǎn)業(yè)和稅收的鼓勵(lì)政策，要有實(shí)惠。第三是要消除監(jiān)管的壁壘。顯然，國(guó)內(nèi)寬帶的有效發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家的戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃，行業(yè)政策的鼓勵(lì)以及有效的監(jiān)管、規(guī)范。
目前在相關(guān)的法律法規(guī)方面，《電信法》醞釀了31年依然難產(chǎn)，“電信條例”是行業(yè)主要法律依據(jù)。但是“電信條例”顯然已經(jīng)不能夠滿足現(xiàn)在電信業(yè)的發(fā)展變化。高仰止認(rèn)為，即便如此，在《電信法》出臺(tái)無(wú)望的背景下，“電信條例”還是目前我們所能倚靠的法律武器。對(duì)于此次的反壟斷風(fēng)波，我們需要明確兩點(diǎn)：《反壟斷法》既不是反自然壟斷也不是反行政壟斷，而是針對(duì)市場(chǎng)壟斷，反對(duì)的是壟斷行為而不是壟斷機(jī)構(gòu)；保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，不是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)者。
高仰止認(rèn)為，從法律法規(guī)監(jiān)管規(guī)范方面來(lái)說(shuō)，當(dāng)下完善“電信條例”才是最實(shí)在的。我們希望能夠定一些集中性的法規(guī)，通過(guò)行政立法來(lái)解決目前存在的一些體制、市場(chǎng)方面的問(wèn)題。同時(shí)，加大執(zhí)行監(jiān)管力度也必不可少。因?yàn)橛袝r(shí)候即便存在一些法規(guī)，但是執(zhí)行的過(guò)程中依然會(huì)面臨種種困境。
