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本報記者 林琳
國資委副主任邵寧在“2011中國企業(yè)領(lǐng)袖年會”上首度提出“公益型國企”概念，“具有公益性質(zhì)的國企在中央企業(yè)層面包括石油、石化、電網(wǎng)、通信服務等領(lǐng)域的企業(yè)”。 國資委稱邵寧提出的“具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)”不等于“公益型國企”。此言一出，議論蜂起，電信業(yè)如何深化改革再成焦點。從目前來看，形成三家適度競爭的電信業(yè)改革初衷并未達到，頂層設計該如何推進？
對此，南京郵電大學經(jīng)濟管理學院副教授岳中剛博士后表示，我國電信業(yè)的改革只引入有限競爭，強調(diào)有效競爭概念，而不是強調(diào)充分競爭，這個思路無疑對于電信行業(yè)打破壟斷引入競爭的方式乃至競爭結(jié)果產(chǎn)生重要影響。
進一步放開市場是趨勢
記者：您如何分析電信企業(yè)的市場定位？
岳中剛：電信企業(yè)是否應歸入“公益型國企”，在理論和現(xiàn)實情境中均存在較大爭議。
在理論范疇方面，電信行業(yè)由于業(yè)務的多樣性和復雜性，其公益性和市場性也存在爭議。已故的電信經(jīng)濟學家拉豐認為，隨著電信技術(shù)的發(fā)展，電信行業(yè)的一些“瓶頸”業(yè)務(如骨干網(wǎng)、基礎(chǔ)網(wǎng))具有自然壟斷性質(zhì)，普遍服務業(yè)務具有準公共物品的屬性，需要政府公益型提供或進行激勵性規(guī)制，而其他業(yè)務應放開市場，允許電信企業(yè)進行有效的市場競爭。雖然從20世紀80年代開始，全球的私有化浪潮使得公益型國有企業(yè)的比重大大降低，分布的產(chǎn)業(yè)也在不斷收縮。但根據(jù)全球企業(yè)數(shù)據(jù)庫所進行的分析顯示，在其提供的3300萬家上市或非上市企業(yè)中，有22006家企業(yè)含有“公共機構(gòu)、國家、政府”的股權(quán)，這些公益型國企集中分布在公用事業(yè)、電信、交通工具制造、石油天然氣開采、鐵路交通等。
綜合理論與現(xiàn)實的爭議，基于國際電信行業(yè)發(fā)展趨勢以及我國電信業(yè)發(fā)展特征，我認為電信行業(yè)應進一步放開市場，形成電信市場有效競爭的格局；另一方面，政府應依據(jù)頒布實施的《反壟斷法》對電信企業(yè)涉嫌的反壟斷行為加強激勵性規(guī)制，以保障消費者福利。
現(xiàn)階段產(chǎn)權(quán)改革難突破
記者：電信業(yè)改革經(jīng)歷多次拆分重組，但卻難以真正形成三家適度競爭的市場格局，原因何在？
岳中剛：我國電信業(yè)經(jīng)歷了三次大規(guī)模的拆分重組，即組建中國移動、南北電信分拆、組建三家全業(yè)務運營商，但目前并沒有形成三家有效競爭的市場格局。與其他國家電信業(yè)改革不同的是，中國并沒有對電信領(lǐng)域的國有企業(yè)進行大規(guī)模的產(chǎn)權(quán)私有化，盡管為了改善治理結(jié)構(gòu)，通過將電信企業(yè)在國內(nèi)外資本市場上市，在極小范圍內(nèi)引入了資本多元化，但是國有控股的基本格局沒有變。實際上，政府已經(jīng)非常明確，將對這些壟斷行業(yè)保持國家控制力，而且保持控制力的主要方式是國有控制，這意味著在未來相當長時間內(nèi)，電信行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革不會有重大突破。
我國電信業(yè)的改革只引入有限競爭，強調(diào)有效競爭概念，而不是強調(diào)充分競爭，這個思路無疑對于電信行業(yè)打破壟斷引入競爭的方式乃至競爭結(jié)果產(chǎn)生重要影響。比如基于存量資產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)重組成為電信業(yè)引入和促進競爭的重要手段，而開放市場準入并未成為促進競爭的主要方式。這意味著競爭收益主要來源于存量生產(chǎn)能力之間的替代，而不是來源于動態(tài)的、新生產(chǎn)能力對舊生產(chǎn)能力的替代。
我國電信競爭格局中另一個不容忽視的特征是，中國反壟斷制度的建立姍姍來遲，這意味著中國的競爭政策對于電信行業(yè)打破壟斷引入競爭并沒有發(fā)揮應有的作用，按照現(xiàn)有的反壟斷制度框架和法律規(guī)則，在可見的將來似乎也難以發(fā)揮這樣的作用。
頂層設計需明確兩方面
記者：電信業(yè)作為規(guī)模經(jīng)濟特征顯著的壟斷行業(yè)，運營商在部分領(lǐng)域擁有強勢話語權(quán)。這些問題的解決能否單純依靠反壟斷、引入新競爭主體甚至直接以第三方替代現(xiàn)有運營商等手段進行有效解決，行業(yè)監(jiān)管存在缺位越位現(xiàn)象如何改善，頂層設計該如何跟進？
岳中剛：由于電信行業(yè)具有不完全競爭的特征，那么引入多大程度的競爭顯然與馬歇爾的有效競爭概念有關(guān)。對于自然壟斷情形，經(jīng)濟學家可以非常確定，在什么情形下壟斷是最好的產(chǎn)業(yè)組織安排，在什么條件下完全競爭或充分競爭是實現(xiàn)效率目標的最佳途徑，但對處于兩者間的情形，經(jīng)濟學對于引入多大程度的競爭并沒有共識。
在目前電信業(yè)以促進市場競爭為導向的改革背景下，頂層設計必須明確兩點內(nèi)容：第一，界定政府與企業(yè)的邊界，哪些是企業(yè)的權(quán)利，哪些是政府可以干預或調(diào)節(jié)的，如發(fā)改委在什么樣的條件下才能對電信企業(yè)的反壟斷行為進行調(diào)查？第二，不同經(jīng)濟主體之間公平競爭的問題，其核心是反壟斷，特別是國有企業(yè)的反壟斷。
如何建立獨立的規(guī)制機構(gòu)？具體而言，一是反壟斷法律框架的建立，特別是對國有企業(yè)反壟斷的調(diào)查以及執(zhí)法效果的規(guī)定。
二是建立專業(yè)的具有合理監(jiān)管范圍的獨立監(jiān)管機構(gòu)是建立規(guī)制治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。在目前我國在電信規(guī)制機構(gòu)改革中，并沒有采取建立獨立監(jiān)管機構(gòu)的方式，而是在現(xiàn)有的行政體制下，建立壟斷行業(yè)的規(guī)制治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)有的政治制度和行政體制下，如何構(gòu)建合理的規(guī)制治理結(jié)構(gòu)，解決監(jiān)管獨立性問題是有效解決電信業(yè)競爭應考慮的關(guān)鍵問題。
三是規(guī)制政策改革。在眾多的規(guī)制政策中，最為核心的問題是價格規(guī)制。在基礎(chǔ)電信領(lǐng)域，價格規(guī)制已經(jīng)接近完全取消，復雜的非線性定價競爭使得價格水平低于現(xiàn)存的價格上限，使上限價格規(guī)制基本處于名存實亡的狀態(tài)。這實際上是一個非常不可思議的管制政策安排，因為在準入沒有放開，競爭程度仍有限的情況下，取消價格規(guī)制是令人難以理解的。在這種情況下，很難理解現(xiàn)有的資費競爭結(jié)果是因為市場競爭程度足夠高，還是價格上限管制不合理，這也在一定程度上說明，為什么電信資費一直是社會關(guān)注的焦點問題。而在電力行業(yè)，政府對用電價格本質(zhì)上實行的是收益率管制或服務成本管制，其主要標志是政府按照收益率核算電價，并根據(jù)成本變動情況進行調(diào)整電價。對于價格規(guī)制，現(xiàn)代規(guī)制理論主要從規(guī)范角度，考慮如何在高激勵強度的上限管制，與低激勵強度的服務成本管制之間進行權(quán)衡，以解決效率和信息租金的讓渡問題，但并沒有考慮政府規(guī)制面臨的制度約束問題，更沒有考慮可能面對的一些重要的轉(zhuǎn)型問題。比如在限制準入、引入有限競爭的情況下，應該采用什么樣的價格規(guī)制方式；在價格調(diào)整面臨日益嚴峻的公眾壓力下，如何改變價格規(guī)制方式將是電信業(yè)改革的重要問題。
