全國(guó)人大常委會(huì)反壟斷法制講座專家、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)咨詢專家王曉曄
王曉曄
河北張家口人,出生于1948年10月,德國(guó)漢堡大學(xué)法學(xué)博士學(xué)位,研究領(lǐng)域?yàn)榻?jīng)濟(jì)法、國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。現(xiàn)為中國(guó)科學(xué)院研究生院教授,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員,中國(guó)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng),國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)咨詢專家。曾為九屆、十屆全國(guó)人大常委會(huì)作反壟斷法制講座,為國(guó)務(wù)院法制辦、商務(wù)部、全國(guó)省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部反壟斷法培訓(xùn)作競(jìng)爭(zhēng)法講座。2010年被Antitrust & Competition Policy Blog評(píng)為反托拉斯法律與經(jīng)濟(jì)全球最具影響的女教授之一。
2011年11月9日,媒體報(bào)道稱,國(guó)家發(fā)改委反壟斷局對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通兩家公司進(jìn)行反壟斷調(diào)查。兩家公司被認(rèn)為在互聯(lián)網(wǎng)接入市場(chǎng)上涉嫌壟斷,若事實(shí)成立,將被處數(shù)億至數(shù)十億元罰款。
此后,在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提及“深入推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革”的背景下,國(guó)家發(fā)改委主任張平在去年12月16日舉行的全國(guó)發(fā)展和改革會(huì)議上指出,2012年將“深入開展價(jià)格和收費(fèi)檢查,加強(qiáng)反價(jià)格壟斷檢查”。
一時(shí)間,壟斷改革問(wèn)題成為媒體熱議的焦點(diǎn)。展望新的一年,“電信聯(lián)通案”是否會(huì)成為壟斷改革的起點(diǎn)?實(shí)施三年的《反壟斷法》究竟效果如何?南都記者就此專訪了中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、中國(guó)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)咨詢專家王曉曄。
石油產(chǎn)品定價(jià)不受反壟斷法規(guī)范
南都:最近發(fā)改委罕見地對(duì)中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)電信進(jìn)行了反壟斷調(diào)查,你怎么看電信和聯(lián)通最后作出的整改承諾,以及此事最終解決的方式?
王曉曄:我認(rèn)為這個(gè)案件不應(yīng)該通過(guò)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通作出承諾的方式來(lái)解決,因?yàn)檫@兩家企業(yè)的違法行為十分明顯。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)認(rèn)為可以通過(guò)承諾來(lái)解決,那這兩個(gè)企業(yè)的承諾應(yīng)當(dāng)能夠徹底解決案件中涉嫌壟斷的行為,而且承諾具有可操作性,即反壟斷機(jī)關(guān)能夠監(jiān)督它們的執(zhí)行。
這個(gè)案子應(yīng)該按照《反壟斷法》第四十七條的規(guī)定,停止違法行為,即按照反壟斷機(jī)關(guān)的要求進(jìn)行改正。另外,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法企業(yè)的不當(dāng)利潤(rùn)應(yīng)當(dāng)沒(méi)收,此外還要進(jìn)行罰款,以作為對(duì)違法企業(yè)的懲罰和對(duì)其他企業(yè)的威懾。
南都:這次反壟斷調(diào)查的意義在哪里?有人希望對(duì)電信和聯(lián)通的調(diào)查能夠向其他行業(yè)擴(kuò)展,例如石油領(lǐng)域,認(rèn)為此次調(diào)查是一種信號(hào),你怎么看?
王曉曄:這個(gè)調(diào)查確實(shí)是一個(gè)信號(hào)。即它首先告訴國(guó)有大企業(yè),如果它們違反《反壟斷法》,也會(huì)受到反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查。另外,這個(gè)調(diào)查也是給社會(huì)的一個(gè)信號(hào),即《反壟斷法》是要公平地適用于所有的市場(chǎng)主體,而不管它們的國(guó)籍,也不管它們的所有制如何。
但是,《反壟斷法》不能適用于國(guó)家的行為。例如,中石油和中石化產(chǎn)品的價(jià)格是由發(fā)改委代表國(guó)家或中央政府制定的,這種情況下,《反壟斷法》適用的空間和范圍就非常小,即《反壟斷法》不能管中央政府的定價(jià)行為。當(dāng)然,政府制定的價(jià)格是否公平合理,這另當(dāng)別論。
對(duì)上級(jí)管下級(jí)壟斷向來(lái)持懷疑態(tài)度
南都:此次事件也引起大家對(duì)行政壟斷的關(guān)注!斗磯艛喾ā穼(duì)濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定是“由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”,但有聲音質(zhì)疑說(shuō),破除根深蒂固的行政壟斷,怎么能寄希望于上級(jí)機(jī)關(guān)的責(zé)令改正?
王曉曄:我對(duì)此也強(qiáng)烈呼吁,上級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)管下級(jí)機(jī)關(guān)的壟斷行為,這種規(guī)定是很差的。行政壟斷從部門來(lái)說(shuō)都是保護(hù)國(guó)有企業(yè),從地方來(lái)說(shuō)是保護(hù)本地企業(yè)。因此,政府的上級(jí)機(jī)關(guān)和下級(jí)機(jī)關(guān)一般也有經(jīng)濟(jì)方面的利益關(guān)系,尤其是地方保護(hù),因?yàn)楸镜仄髽I(yè)是地方政府財(cái)政收入的來(lái)源。因此,我對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)能不能管下級(jí)機(jī)關(guān)的壟斷問(wèn)題,向來(lái)持懷疑的態(tài)度。
南都:國(guó)有壟斷企業(yè)的監(jiān)管情況如何?既然不宜由其上級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行,那么應(yīng)該如何實(shí)施?
王曉曄:中國(guó)的國(guó)有壟斷企業(yè)一般都有行業(yè)監(jiān)管。然而,這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被監(jiān)管的企業(yè)往往存在某種利益的關(guān)系。這種情況下,如果我們依靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)的壟斷行為進(jìn)行查處,這個(gè)期望有時(shí)就有點(diǎn)太高。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)該是中立的,如果不能中立,就會(huì)偏向某些企業(yè),損害另一些企業(yè)的利益。
中國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),以電信業(yè)為例,過(guò)去是信息產(chǎn)業(yè)部,現(xiàn)在是工信部。作為電信業(yè)的監(jiān)管機(jī)構(gòu),中立性應(yīng)該畫一個(gè)問(wèn)號(hào)。比如,中國(guó)聯(lián)通、中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)電信,這些國(guó)有企業(yè)的高管和政府部門的聯(lián)系千絲萬(wàn)縷。信息產(chǎn)業(yè)部或者工信部的官員,可能過(guò)去是或者將來(lái)是這些企業(yè)的高管,這種情況下讓他們作為監(jiān)管者保持中立是比較難的。
如果監(jiān)管國(guó)有大企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為,靠其上級(jí)機(jī)構(gòu)是不行的,反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)非常重要。電信和聯(lián)通的整改承諾現(xiàn)在除了提及到《反壟斷法》,還提到《電信條例》,我感覺(jué)這兩個(gè)企業(yè)也想依據(jù)電信法來(lái)解決問(wèn)題,這就涉及監(jiān)管機(jī)構(gòu)和《反壟斷法》執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。我認(rèn)為,這個(gè)案子的管轄權(quán)無(wú)疑屬于《反壟斷法》執(zhí)法機(jī)關(guān),因?yàn)樗皇巧婕皣?guó)家的定價(jià),而是企業(yè)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的定價(jià),涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),管轄權(quán)應(yīng)該屬于反壟斷機(jī)關(guān)。
行政壟斷對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是重要制約因素
南都:如何看待行政壟斷對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響?
王曉曄:行政壟斷是指政府用行政手段限制競(jìng)爭(zhēng),比如地方保護(hù),限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)等。行政壟斷都是政府保護(hù)和自己利益有關(guān)的企業(yè),或者自己下屬的企業(yè),這樣就不公平地排除、限制競(jìng)爭(zhēng),是應(yīng)該堅(jiān)決反對(duì)的。對(duì)于非自然形成的壟斷,比如政府授權(quán)中石油、中石化等幾家企業(yè)經(jīng)營(yíng)石油產(chǎn)品,這種壟斷可以叫國(guó)家壟斷,這也是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)、限制、排除,對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展是沒(méi)有好處的。
南都:那么對(duì)行政壟斷帶來(lái)的限制競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題應(yīng)該如何破解?
王曉曄:對(duì)行政壟斷問(wèn)題,我寫了很多文章,有時(shí)候也覺(jué)得很無(wú)奈。行政壟斷涉及國(guó)家的體制問(wèn)題,單靠《反壟斷法》是不行的,《反壟斷法》沒(méi)有足夠大的權(quán)力反對(duì)行政壟斷,反對(duì)政府不合理的限制競(jìng)爭(zhēng)行為。反壟斷法對(duì)地方保護(hù)問(wèn)題也做了禁止性的規(guī)定,但是反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)只是可以給違法機(jī)關(guān)的上級(jí)政府部門提出建議。然而,如果上級(jí)政府部門不接受建議怎么辦?這就是說(shuō),反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政壟斷可以發(fā)揮一些作用,但作用很有限。
行政壟斷對(duì)我國(guó)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)重要的制約因素。如何有效地規(guī)范行政壟斷,是我們必須要考慮的問(wèn)題。
如果違法企業(yè)高管是部級(jí),如何處理?
南都:《反壟斷法》2008年正式實(shí)施至今已經(jīng)三年,有聲音認(rèn)為對(duì)民企管得比較多,這次對(duì)國(guó)企是第一次,是否存在這種情況?你如何評(píng)價(jià)《反壟斷法》實(shí)施三年來(lái)的效果?
王曉曄:中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的案子不是第一個(gè)涉及國(guó)有企業(yè)的案子。商務(wù)部已經(jīng)處理過(guò)涉及到國(guó)有企業(yè)的案子了,不過(guò)這種案子不是很多。中國(guó)電信和聯(lián)通是第一起有影響力的涉及國(guó)有企業(yè)的案子。
中國(guó)反壟斷法有三個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān):商務(wù)部負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)和審查,發(fā)改委負(fù)責(zé)與價(jià)格有關(guān)的壟斷案件,國(guó)家工商總局負(fù)責(zé)商務(wù)部和發(fā)改委管轄之外的案件。《反壟斷法》第五十條規(guī)定,壟斷案件受害人可以到法院要求民事?lián)p害賠償。因此,人民法院也是執(zhí)行反壟斷法的重要機(jī)構(gòu)。
三年在歷史的長(zhǎng)河中是一個(gè)比較短的時(shí)間。盡管《反壟斷法》在中國(guó)是一個(gè)新的法律制度,但是反壟斷法執(zhí)法三年的成果非常顯著。商務(wù)部已經(jīng)審理了300多起經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào),大約97%的申報(bào)是無(wú)條件批準(zhǔn)的。發(fā)改委也處理了一些價(jià)格卡特爾(cartel,壟斷組織形式之一)的案件。還有就是工商局,2011年處理了一個(gè)價(jià)格卡特爾案子。但是,案子還不是特別多。
法院受理過(guò)40多起反壟斷民事訴訟,因此法院也發(fā)揮了比較重要的作用。但是在法院處理的案子中,很多都是駁回了原告,有些是當(dāng)事人撤訴,還有和解的,正經(jīng)的法院判決不是很多。
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