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楊筱敏
隨著《移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》(征求意見稿)的發(fā)布，移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)開放工作即將啟動。與此同時，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也面臨新的挑戰(zhàn)，需要針對可能面臨的問題完善各項(xiàng)政策，確保移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)的順利開展。
確保轉(zhuǎn)售商進(jìn)入市場
按照試點(diǎn)方案征求意見稿，每家移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商“應(yīng)保障在試點(diǎn)期間至少與兩家以上轉(zhuǎn)售企業(yè)簽署合作協(xié)議，并開展合作”，這種直接規(guī)定開放數(shù)量的監(jiān)管模式有利于移動轉(zhuǎn)售商能夠較快地進(jìn)入市場，發(fā)揮試點(diǎn)作用。
移動虛擬運(yùn)營可以按照移動虛擬運(yùn)營商(MVNO)擁有設(shè)施的多少分為幾種模式，移動轉(zhuǎn)售是其中最簡單的一種模式。從國際上看，各國對MVNO的監(jiān)管模式由于其市場環(huán)境、監(jiān)管取向的不同存在重大差異。部分國家對移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商(MNO)向MVNO開放接入有強(qiáng)制性規(guī)定，包括中國香港、愛爾蘭、丹麥、韓國。例如，中國香港要求3G運(yùn)營商開放30%的網(wǎng)絡(luò)容量給不具有附屬關(guān)系的MVNO。韓國《電信事業(yè)法》(修正案)中授權(quán)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)KCC指定公共運(yùn)營商給其他電信服務(wù)提供商提供MVNO業(yè)務(wù)。更多的國家如美國、英國、澳大利亞、新西蘭，沒有硬性的開放義務(wù)規(guī)定，由MVNO與MNO自由商業(yè)談判達(dá)成合作協(xié)議。還有一些國家，為了促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施投資，避免MVNO進(jìn)入電信市場“撇奶油”(集體侵犯企業(yè)知識產(chǎn)權(quán))，曾經(jīng)或禁止開放移動通信虛擬運(yùn)營業(yè)務(wù)，如印度、阿根廷、巴西。
上述幾種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，強(qiáng)制開放有利于MVNO快速進(jìn)入市場，加劇市場競爭。采取自由開放則有利于MNO最大限度地引入與自己有互補(bǔ)作用的MVNO，促進(jìn)業(yè)務(wù)創(chuàng)新。而在一段時間內(nèi)禁止MVNO進(jìn)入市場，則有利于保護(hù)本國網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，促進(jìn)移動網(wǎng)絡(luò)的普及。
明確業(yè)務(wù)許可經(jīng)營范圍
在我國現(xiàn)行的《電信業(yè)務(wù)分類目錄》(2003年)中，并沒有“移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)”。試點(diǎn)方案將其界定為第二類基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)，比照增值電信業(yè)務(wù)管理，但是對其能夠轉(zhuǎn)售的業(yè)務(wù)范圍尚未界定。由于我國是按照具體的業(yè)務(wù)細(xì)分類別分別進(jìn)行單獨(dú)許可的，因此有必要在發(fā)放試點(diǎn)許可證時，對其具體業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行明確，主要應(yīng)包括語音類、短消息類、數(shù)據(jù)流量類等，且不應(yīng)與《電信業(yè)務(wù)分類目錄》中的其他增值業(yè)務(wù)相混淆。轉(zhuǎn)售企業(yè)欲提供增值業(yè)務(wù)或融合創(chuàng)新類業(yè)務(wù)應(yīng)另行申請許可或遵守新業(yè)務(wù)相關(guān)管理規(guī)定。為便于轉(zhuǎn)售企業(yè)開展增值業(yè)務(wù)，可考慮允許轉(zhuǎn)售企業(yè)在申請移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)許可證時一并申請增值業(yè)務(wù)許可。
從國際及海外經(jīng)驗(yàn)來看，中國臺灣、馬來西亞、巴基斯坦都有專門的移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)許可證，中國香港對移動通信轉(zhuǎn)售服務(wù)商適用類別許可證。
完善用戶權(quán)益保障體系
移動通信轉(zhuǎn)售企業(yè)進(jìn)入移動市場提供移動通信業(yè)務(wù)，勢必會產(chǎn)生一系列與移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商相似的用戶權(quán)益及服務(wù)質(zhì)量問題，對此可同樣適用當(dāng)前的《中華人民共和國電信條例》、《電信服務(wù)規(guī)范》等關(guān)于用戶權(quán)益保護(hù)、服務(wù)質(zhì)量的政策規(guī)定，同樣要服從當(dāng)前的電信服務(wù)質(zhì)量管理。
確保轉(zhuǎn)售企業(yè)提供的語音通信服務(wù)質(zhì)量、漫游服務(wù)質(zhì)量、緊急呼叫服務(wù)質(zhì)量不得低于網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，需要在轉(zhuǎn)售企業(yè)申請許可時提供相關(guān)業(yè)務(wù)保障能力的承諾，如具有與網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商簽訂的服務(wù)水平協(xié)議(SLA)等。
對于提供預(yù)付卡業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)售企業(yè)，為防止其經(jīng)營不善或其他情形導(dǎo)致的破產(chǎn)問題，需要有用戶權(quán)益保證金要求。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，具體可選擇方式包括：由轉(zhuǎn)售企業(yè)與運(yùn)營商協(xié)商，在商業(yè)合同上訂明由運(yùn)營商進(jìn)行擔(dān)保；或者轉(zhuǎn)售企業(yè)將權(quán)益保證金交給消費(fèi)者協(xié)會；或者由金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批保證金的真實(shí)性。例如，我國臺灣監(jiān)管機(jī)構(gòu)對以預(yù)付費(fèi)方式提供服務(wù)的許可審批非常慎重，按照我國臺灣消費(fèi)者保護(hù)相關(guān)法規(guī)，提供預(yù)付卡服務(wù)需要有金融機(jī)構(gòu)或其他同業(yè)同級公司(市場份額不低于5%)提供足額履約保證。
完善企業(yè)退出機(jī)制，確保轉(zhuǎn)售企業(yè)退出市場前能妥善安排好用戶事宜。從國際及海外經(jīng)驗(yàn)看，企業(yè)退出市場要向許可證發(fā)放機(jī)構(gòu)進(jìn)行申請，同時提前通知用戶，允許用戶辦理退費(fèi)或者轉(zhuǎn)換至與轉(zhuǎn)售企業(yè)合作的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商的服務(wù)。
明確碼號資源分配機(jī)制
根據(jù)試點(diǎn)方案征求意見稿，轉(zhuǎn)售企業(yè)的碼號將由MNO直接向其分配。從國際及海外經(jīng)驗(yàn)來看，這種方式下有兩種分配機(jī)制，一種是政府不額外給轉(zhuǎn)售企業(yè)分配碼號，由運(yùn)營商根據(jù)自身碼號資源情況給轉(zhuǎn)售企業(yè)分配號碼，如我國臺灣采取的是這種方式。另一種方式是由政府給移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商核配專門的號段分配給轉(zhuǎn)售企業(yè)，如巴基斯坦。
前一種方式的好處是有利于提高運(yùn)營商的碼號資源利用率，運(yùn)營商無需額外調(diào)整自己的設(shè)備來適應(yīng)轉(zhuǎn)售企業(yè)的碼號，同時減少監(jiān)管機(jī)構(gòu)在尚未確定市場情況下進(jìn)行碼號規(guī)劃的負(fù)擔(dān)。后一種方式則有利于轉(zhuǎn)售企業(yè)的品牌推廣和長期發(fā)展，也有利于用戶識別和監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。
我國未來采用哪種分配機(jī)制，仍有待監(jiān)管機(jī)構(gòu)考量。另外，碼號資源屬于國家資源，應(yīng)該禁止運(yùn)營商利用碼號資源營利。
加強(qiáng)市場競爭行為監(jiān)管
轉(zhuǎn)售企業(yè)的業(yè)務(wù)開展密切依賴于移動網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商，轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)開展后雙方出現(xiàn)矛盾時處于優(yōu)勢地位的運(yùn)營商可能會采取不正當(dāng)競爭手段擠壓轉(zhuǎn)售企業(yè)的生存空間，例如惡化服務(wù)質(zhì)量、抬高批發(fā)價格、低價傾銷服務(wù)、終止給轉(zhuǎn)售企業(yè)提供服務(wù)等。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，一方面，監(jiān)管機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)以商業(yè)協(xié)商為主的原則，建議轉(zhuǎn)售企業(yè)和運(yùn)營商在簽訂協(xié)議時應(yīng)盡量謹(jǐn)慎，避免事后爭端。在出現(xiàn)爭端時，應(yīng)先通過商業(yè)協(xié)商解決爭議。但是若仍出現(xiàn)法規(guī)政策禁止的不正當(dāng)競爭行為，監(jiān)管機(jī)構(gòu)仍將根據(jù)法律規(guī)定介入解決。
關(guān)于批發(fā)定價問題，目前從國際經(jīng)驗(yàn)來看，除了韓國之外，甚少有監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接介入定價的先例，一般由轉(zhuǎn)售企業(yè)和運(yùn)營商商業(yè)協(xié)商確定。韓國監(jiān)管機(jī)構(gòu)KCC要求三家MNO以批發(fā)價格給MVNO批發(fā)業(yè)務(wù)，并要求批發(fā)價格應(yīng)該比零售價格低31%~44%。丹麥監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求運(yùn)營商給MVNO的批發(fā)定價應(yīng)該基于客觀、透明、非歧視原則。
此外，仍有資費(fèi)管理、網(wǎng)絡(luò)信息安全等問題需要考慮。只有設(shè)計完善好綜合配套政策，移動通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)才能順利健康發(fā)展。
