通信實(shí)名制：有喜也有憂

　　黃慶暢 吳天添

　　從今年9月1日起，隨著工信部制定的《電話用戶真實(shí)身份信息登記規(guī)定》正式實(shí)施，通信實(shí)名制再一次引發(fā)關(guān)注。

　　一系列法律法規(guī)相互支撐，為通信實(shí)名制提供了制度保障

　　“手機(jī)實(shí)名制”對(duì)于大家來說并不陌生。早在2010年9月，依照工信部的有關(guān)規(guī)定，手機(jī)實(shí)名制就曾在全國(guó)范圍內(nèi)推行。當(dāng)時(shí)，手機(jī)實(shí)名制的實(shí)施除了技術(shù)操作上的困難，還面臨著制度缺失的尷尬。其中涉及的個(gè)人信息收集等問題，亟須立法進(jìn)行規(guī)范。

　　2012年12月28日生效的全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第六條規(guī)定：“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者為用戶辦理網(wǎng)站接入服務(wù)，辦理固定電話、移動(dòng)電話等入網(wǎng)手續(xù)，或者為用戶提供信息發(fā)布服務(wù)，應(yīng)當(dāng)在與用戶簽訂協(xié)議或者確認(rèn)提供服務(wù)時(shí)，要求用戶提供真實(shí)身份信息�！边@意味著在法律層面正式對(duì)通信實(shí)名制作出了規(guī)定，解決了立法缺失的問題。

　　來自工信部的數(shù)據(jù)顯示，截至今年第二季度，全國(guó)電話用戶已達(dá)到14.5億戶，其 中移動(dòng) 電話用戶有11.8億，實(shí)名登記率達(dá)到74%，比2010年提高了13個(gè)百分點(diǎn)。用戶數(shù)量的增長(zhǎng)及用戶非實(shí)名制帶來了種種問題，例如傳播散布違法信息、發(fā)送垃圾短信、實(shí)施詐騙等。

　　全國(guó)人大常委會(huì)決定的出臺(tái)，為通信實(shí)名制的推進(jìn)彌補(bǔ)了法律空白，同時(shí)也要求更加具體的配套規(guī)定來推動(dòng)這一監(jiān)管措施的落實(shí)。借著這一契機(jī)，工信部制定了《電話用戶真實(shí)身份信息登記規(guī)定》，為手機(jī)實(shí)名制的推行提供了正式的規(guī)范依據(jù)。

　　根據(jù)工信部的規(guī)定，此次實(shí)名制的實(shí)施范圍包括辦理固定電話、移動(dòng)電話以及無線上網(wǎng)卡的入網(wǎng)手續(xù)，較此前有所擴(kuò)大，同時(shí)指定工信部及其下屬的各省級(jí)通信管理局為實(shí)名制的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。針對(duì)一些人擔(dān)心的手機(jī)實(shí)名制后的信息安全問題，于9月1日一同生效的還有工信部制定的《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個(gè)人信息保護(hù)規(guī)定》。

　　另外，實(shí)名制的推行在很大程度上是為了整治當(dāng)前泛濫的垃圾短信。而在4月7日，工信部發(fā)布的《關(guān)于開展深入治理垃圾短信息專項(xiàng)行動(dòng)的通知》也已生效，對(duì)治理垃圾短信工作做出了明確規(guī)定。

　　不難看出，這一系列法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)，共同支撐，為手機(jī)實(shí)名制的推行提供了較為完善的制度保障。

　　手機(jī)實(shí)名制：還需技術(shù)更新，才能從源頭上治理

　　手機(jī)實(shí)名制實(shí)施近一個(gè)月之際，筆者走訪了北京光華路、中關(guān)村、五棵松等地的多個(gè)電信運(yùn)營(yíng)商營(yíng)業(yè)廳和報(bào)刊亭等電話卡零售點(diǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國(guó)移動(dòng)、 中國(guó)聯(lián)通 等通信營(yíng)業(yè)廳做得較為規(guī)范，對(duì)于新購買的手機(jī)卡，均需要本人攜帶身份證進(jìn)行實(shí)名登記，開通后方可使用。

　　而在諸多報(bào)刊亭，情況則五花八門。有的店主表示實(shí)名制實(shí)施后就不再售賣手機(jī)卡，因?yàn)椤皩?shí)名登記太麻煩”；有的店主表示可以幫助顧客進(jìn)行實(shí)名登記，只要向其“提交身份證號(hào)碼就可開通”；還有的店主則表示其繼續(xù)售賣非實(shí)名制的手機(jī)卡。在光華路的一家報(bào)刊亭，筆者看到一名顧客一次性就購買了5張非實(shí)名制的手機(jī)卡，并要求“五張卡不要連號(hào)”。

　　根據(jù)工信部的規(guī)定，電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者委托他人代理進(jìn)行實(shí)名制登記的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其登記和保護(hù)工作進(jìn)行監(jiān)管。據(jù)工信部電信研究院副院長(zhǎng)劉多介紹，截至今年6月底，三大電信運(yùn)營(yíng)商的社會(huì)營(yíng)銷渠道共有200多萬家，包括報(bào)刊亭、便利店等。實(shí)名制實(shí)施后，三大運(yùn)營(yíng)商應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)營(yíng)銷渠道的管理，對(duì)未達(dá)到實(shí)名登記和用戶個(gè)人信息保護(hù)要求的社會(huì)營(yíng)銷渠道，不再委托其辦理相關(guān)電信業(yè)務(wù)。另外，還需要通過現(xiàn)代信息技術(shù)措施強(qiáng)化對(duì)用戶個(gè)人信息的保護(hù)。但從目前情況看，對(duì)于社會(huì)銷售終端的管理依舊任重道遠(yuǎn)，這也是實(shí)名制能否落實(shí)到位的關(guān)鍵。

　　“手機(jī)實(shí)名制不僅是制度問題，也包含技術(shù)問題�！北本┐髮W(xué)互聯(lián)網(wǎng)法律中心主任張平教授認(rèn)為，僅期待通過罰款來遏制個(gè)人信息違法行為是不現(xiàn)實(shí)的。“在整個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)中，除了設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任，還需要依靠技術(shù)措施的介入，才能更為有效地從源頭上進(jìn)行治理�！睆埰秸f，“通過實(shí)名制倒逼技術(shù)改革與創(chuàng)新，從技術(shù)層面保證制度實(shí)施，才是一個(gè)良性的發(fā)展模式�！�

　　此外，從效果上看，全面推行手機(jī)實(shí)名制，是否真的能夠有效治理垃圾短信、遏止相關(guān)違法犯罪活動(dòng)呢？北京郵電大學(xué)信息安全中心副主任辛陽教授對(duì)此持肯定態(tài)度，因?yàn)閷?shí)名制提高了違法成本，也便于監(jiān)管。但辛陽表示，其效果會(huì)受政府監(jiān)管力度、公眾配合程度、企業(yè)推動(dòng)強(qiáng)度等因素影響。以垃圾短信為例，由于存在利益空間，可能會(huì)使得運(yùn)營(yíng)商縱容此類現(xiàn)象。實(shí)名制之后，對(duì)其進(jìn)行更嚴(yán)格的打擊和規(guī)范，會(huì)促使運(yùn)營(yíng)商將企業(yè)利益與社會(huì)責(zé)任更好地結(jié)合起來，進(jìn)而通過提供更多更好的業(yè)務(wù)來提升利潤(rùn)。

　　網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制：具體規(guī)范仍然欠缺，需要論證、協(xié)調(diào)、逐步推進(jìn)

　　通信實(shí)名制不論在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，都有著較為充分的實(shí)踐基礎(chǔ)。因此，如何更好地發(fā)揮實(shí)名制的積極作用，是需要深入思考的問題。

　　根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，實(shí)名制的范圍還應(yīng)當(dāng)包括互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，即“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者為用戶辦理網(wǎng)站接入服務(wù)”或者“為用戶提供信息發(fā)布服務(wù)”時(shí)也應(yīng)當(dāng)實(shí)行實(shí)名制。9月1日生效的兩部規(guī)定中，實(shí)名制的規(guī)定主要針對(duì)電話用戶，而對(duì)于個(gè)人信息的保護(hù)也未涵蓋所有范圍。可見，關(guān)于網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的具體規(guī)范仍然欠缺。貫徹落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)的決定，這一問題亟須解決。

　　那么，應(yīng)該如何完善互聯(lián)網(wǎng)實(shí)名制，并推動(dòng)其落實(shí)呢？辛陽認(rèn)為，從整體的立法思路上看，推行網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制是一個(gè)大趨勢(shì)。全國(guó)人大常委會(huì)的決定更多的是一種原則性的規(guī)定。網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的推行不可能一蹴而就，而是需要一個(gè)論證、協(xié)調(diào)、逐步推進(jìn)的過程。但是，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制并不意味著將所有人的隱私暴露在光天化日之下，也不意味著不實(shí)名就無法在互聯(lián)網(wǎng)上從事任何活動(dòng)。因此，公眾無需對(duì)此抱有太多的恐懼心理。

　　張平表示，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制與電話實(shí)名制一樣，本質(zhì)上都是通信實(shí)名制，用戶仍然擁有巨大的表達(dá)空間。實(shí)際上，只要互聯(lián)網(wǎng)上的行為符合法律與規(guī)則，就完全沒有必要擔(dān)心。在已實(shí)施的實(shí)名制領(lǐng)域(固定電話、微博等)，絕大多數(shù)用戶沒有受到任何影響。相反，只有那些從事不法行為的人，才會(huì)受到相應(yīng)限制。退一步說，在沒有實(shí)名制的情況下，現(xiàn)有的技術(shù)手段仍然可以查獲利用互聯(lián)網(wǎng)從事違法行為的不法分子，最近打擊網(wǎng)絡(luò)水軍、整治謠言的行動(dòng)就是最好的佐證。因此，實(shí)名制只是為了更好地實(shí)現(xiàn)事后救濟(jì)。

　　另外，在張平看來，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制不可能采取“一刀切”的做法，這在一定程度上也解釋了此次有關(guān)部門為何沒有出臺(tái)網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制文件的原因。互聯(lián)網(wǎng)涉及領(lǐng)域眾多且復(fù)雜，難以通過一個(gè)統(tǒng)一的實(shí)名制規(guī)定來進(jìn)行規(guī)范，更好的做法是針對(duì)不同的管轄范圍進(jìn)行劃分。例如微博、博客等固定個(gè)人平臺(tái)，就需要通過后臺(tái)的實(shí)名制來進(jìn)一步規(guī)范用戶行為。辛陽則指出，網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制的實(shí)施應(yīng)當(dāng)有的放矢，在用戶群體上進(jìn)行實(shí)名制的區(qū)分。例如，對(duì)于某些擁有網(wǎng)絡(luò)不法行為“前科”的人員，可以利用實(shí)名制來進(jìn)行重點(diǎn)約束和規(guī)范。同時(shí)，辛陽也強(qiáng)調(diào)，實(shí)名制作為一種監(jiān)管手段，除了需要加強(qiáng)個(gè)人信息的保護(hù)之外，規(guī)范政府部門利用該手段進(jìn)行的監(jiān)管行為、在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下提升執(zhí)法透明度也十分必要。