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張向東
12月7日，中國電信的有關人士前往國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局(以下簡稱“價監(jiān)局”)，就申請中止反壟斷調查進行溝通。結果可能會讓中國電信再次感到壓力，國家發(fā)改委價監(jiān)局要求中國電信在一周左右的時間內(nèi)，拿出具體可查的整改細則和計劃，并對外發(fā)布。
中國電信在12月2日發(fā)布了承認其存在壟斷行為的聲明和具體整改承諾，并申請國家發(fā)改委價監(jiān)局中止反壟斷調查。但一周過去后，國家發(fā)改委仍未對是否中止調查給予明確回應。
知情人士對本報透露稱，在12月7日的溝通過程中，國家發(fā)改委價監(jiān)局對中國電信的整改措施并不滿意，因為這些承諾過于粗略，并且無據(jù)可查。價監(jiān)局進而要求中國電信拿出更為具體的方案，并對外公布。方案需要細化到具體時間和內(nèi)容，比如，擴容究竟擴到何種程度；何時完成；資費標準需要在多長時間內(nèi)降到何種標準等。
上述知情人士稱，價監(jiān)局要求中國電信將細化后的方案對外公布，是為了能夠接受消費者和市場運營商的監(jiān)督，如果未能在規(guī)定時間內(nèi)兌現(xiàn)承諾，那么國家發(fā)改委對中國電信的反壟斷調查仍將繼續(xù)，而中止調查也就無從談起。
中止調查尚未啟動
12月2日，迫于國家發(fā)改委價監(jiān)局調查的壓力，中國電信發(fā)表聲明，承認其未能與其他運營商充分實現(xiàn)互聯(lián)互通，同時在服務接入方面，價格差異較大。并在此基礎上，承諾盡快擴容；同時降低直聯(lián)價格和資費標準等內(nèi)容。
2008年8月1日起開始實施的《反壟斷法》規(guī)定，執(zhí)法機構中止反壟斷調查的前提是，對反壟斷執(zhí)法機構調查的涉嫌壟斷行為，被調查的經(jīng)營者承諾在反壟斷執(zhí)法機構認可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果。
中國電信的聲明并沒有得到專業(yè)人士的認可。一位參與《反壟斷法》起草的專家說，盡管認錯的姿態(tài)做出來了，但是一看聲明就知道還是有問題的，因為承諾的東西太過寬泛，讓反壟斷執(zhí)法部門和普通消費者都無法對其整改進行認定。比如，互聯(lián)互通和擴容到何種程度才算是達到消除其壟斷行為的標準。五年內(nèi)降低電信資費35%，也沒有考慮到將來電信行業(yè)發(fā)展趨勢、國際資費水平等因素。
據(jù)本報了解，在電信和聯(lián)通發(fā)布聲明之前，國家發(fā)改委對其進行的調查方向，其實一直是指向整個集團層面的，包括其營銷政策、價格行為是否存在問題。不過，對電信和聯(lián)通的壟斷行為最終論證為是區(qū)域市場還是全國市場，要看相關的證據(jù)才可以定。不過，一旦針對整個集團公司，這將意味著整個調查的時間將會非常漫長。
據(jù)有關人士介紹，在具體案件調查前期，國家發(fā)改委會和有關主管部門及法制部門進行溝通，這是進行反壟斷案件調查的一個機制。每一個重大案件都會有一個專門的案件審理委員會，主要包括業(yè)務處室、法治部門、相關的分管領導、地方制定政策的部門等，最后做出對案件的決定。案件審理委員會的機制是固定的，具體參加人員則根據(jù)案件的不同，由不同的官員或人士組成。此外，對于一些案件，有時候也需要召開專家意見咨詢會。
調查啟動后，此后的程序仍然相當復雜。首先是一份立案呈批表，需要寫明立案理由。然后獲得領導審批，再啟動調查，此后的程序包括：征求對方當事人意見，案件審理委員會集體討論，根據(jù)集體形成意見，向當事人通報硬性意見；聽取當事人申辯；舉行行政罰款聽證；再次集體討論；形成處理決定；對當事人處罰告知，允許復議或者訴訟；發(fā)行政處罰決定書；責令改正；最后是跟蹤檢查，待落實后才是結案程序。
上述反壟斷專家表示，從法律意義上來說，截止到目前，國家發(fā)改委對電信和聯(lián)通的壟斷行為都只是有證據(jù)表明其涉嫌壟斷，但并沒有做最后的認定。通常認定壟斷行為，需要四到五年的相當長和復雜的調查工作，需要消耗大量的行政成本和企業(yè)成本，而《反壟斷法》又給予了執(zhí)法部門很大的裁量權，在這種背景下，電信和聯(lián)通的主動認錯，實際上是在謀求一種和解。
根據(jù)《反壟斷法》第四十七條，經(jīng)營者違反規(guī)定，濫用市場支配地位的，不僅要對其進行罰款，而且要沒收其違法所得。
亞太網(wǎng)絡法律研究中心研究員、北京師范大學法學院教授劉德良說，如果在規(guī)定期限內(nèi)，電信和聯(lián)通的整改措施被國家發(fā)改委認定落實到位，就將中止調查，同時也就不存在巨額罰款之說了。
前述反壟斷專家還表示，按照有關法律，即便是國家發(fā)改委中止了對電信和聯(lián)通的反壟斷調查，但普通消費者和市場其他運營商，依然可以就電信和聯(lián)通的長期壟斷行為給其造成的利益損失，提起訴訟，要求賠償。不過，這涉及到的將是《反壟斷法》之外的民事訴訟程序，其過程依然非常復雜。
反壟斷發(fā)力
無論結果如何，國家發(fā)改委對電信和聯(lián)通的調查，都已經(jīng)被認為是中國反壟斷進程中具有標志性意義的事件。
國務院反壟斷委員會專家組成員、中國社會科學院研究員王曉曄表示，這是涉及國有大企業(yè)的第一案。反壟斷執(zhí)法機關對這個案子的決定，不僅能夠體現(xiàn)我國《反壟斷法》是否有效力，我國反壟斷執(zhí)法機關是否有威懾力，而是也能夠體現(xiàn)中國是否“依法治國”。
兩年前，在國家商務部和中組部為全國省部級領導干部組織的《反壟斷法》培訓班上，有人就直接對正在講課的王曉曄提出，“中國目前還不適合搞《反壟斷法》”。
亞太網(wǎng)絡法律研究中心研究員、北京師范大學法學院教授劉德良說，國內(nèi)反壟斷機構對國內(nèi)央企進行調查，這在中國實屬罕見。其意義在于，未來該案件對其他壟斷央企在市場競爭中行為的警示和威懾作用。
此案的執(zhí)法機構國家發(fā)改委價監(jiān)局原名為價檢司，今年8月初，剛剛得到中編辦的編制批復，升格為價格監(jiān)督檢查與反壟斷局，人員編制增加20個，達到46人，處室增設3個，分別為反價格壟斷調查一處、反價格壟斷調查二處和競爭政策處。
據(jù)悉，雖然編制已經(jīng)得到落實，但目前國家發(fā)改委價監(jiān)局新增編制人員大部分都尚未到位，價監(jiān)局從一些地方部門和高校借調了不少人手來協(xié)助。
今年以來，價監(jiān)局處理價格反壟斷調查的工作已經(jīng)開始明顯發(fā)力。據(jù)了解，目前除電信和聯(lián)通案件外，國家發(fā)改委價監(jiān)局目前正在進行的反壟斷調查還涉及銀行亂收費、旅游公司低價不正當競爭、全國900多家三家醫(yī)院亂收費等案件。
有關人士介紹說，價監(jiān)局著手進行反壟斷調查的線索主要來自于舉報、工作的日常監(jiān)管、其他部門的轉辦以及新聞報道等渠道，其中舉報占了大部分。一些業(yè)務處室也會在日常監(jiān)管中，收集有關行業(yè)企業(yè)的價格行為，如果認為會損傷競爭關系，也會進行調查。
事實上，目前價監(jiān)局處理或者調查的案子，很多都是來自于實名舉報。在這些實名舉報中，不乏涉及到石油等壟斷行業(yè)和公司。
但并不是所有關于壟斷企業(yè)的舉報都可以直接作為調查的依據(jù)。舉報證據(jù)一定要充分才會被立案調查，價監(jiān)局需要在相當長的一段時間內(nèi)，進行前期調查確認是否存在壟斷行為，一旦確認，就會立案。
知情人士說，舉報材料中有些描述事實描述得比較清楚，作為線索的可能性就較大。有些舉報只是提出質疑，某種行為是否構成壟斷，比如油價過高、限供等，不能提供調查依據(jù)。此外，凡是存在政府定價行為的領域，不能被認為其定價本身是壟斷行為。
但這并不意味著電信、石油、電力等壟斷行業(yè)不在價監(jiān)局的執(zhí)法范圍內(nèi)。知情人士說，盡管政府定價的行業(yè)不能認為是企業(yè)涉嫌壟斷，但不排石油企業(yè)有其他的壟斷行為，如果不執(zhí)行政府定價，采取其他的營銷價格，損傷競爭關系，國家發(fā)改委會根據(jù)群眾舉報和相關程序，視情況啟動調查。
