揭秘垃圾短信治理：技術(shù)不力還是利益給力

垃圾短信讓用戶不堪其擾

治理效果不盡如人意

垃圾短信治理的困境究竟何在

　　張洋 李想 劉坤

　　垃圾短信漫天飛舞，治理效果不盡如人意，手機用戶飽受困擾。早前，本報曾報道過垃圾短信治理的問題，運營商表示，“通訊權(quán)誰都有，我們不是執(zhí)法部門，不可能在短信沒發(fā)出之前作出屏蔽處理，而且目前的監(jiān)控技術(shù)根本就達不到這一點�！�

　　今年9月，廣州的一位手機用戶不堪忍受垃圾短信騷擾，將電信運營商告上法庭，而被告方律師“把原告加入電信‘紅名單’便可收不到垃圾短信”的說法，等于搬起石頭砸自己的腳，說明垃圾短信屏蔽處理技術(shù)其實早已成熟。那么，垃圾短信治理的困境究竟何在？

　　技術(shù)不力還是利益給力

　　“紅名單”的出現(xiàn)意味著垃圾短信治理的技術(shù)有可行性

　　由12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾短信舉報受理中心公布的《2011年上半年手機短信息狀況調(diào)查報告》顯示，2011年上半年短信息用戶平均每周收到垃圾短信13條，環(huán)比上漲了1.6條，同比上漲了14%。收到垃圾短信息占全部短信息的比例為27.3%，收到垃圾短信的數(shù)量和比例均呈現(xiàn)出上升趨勢。

　　隨著垃圾短信數(shù)量的增多，用戶對垃圾短信的不滿意程度也有所提升。調(diào)查顯示，2011年上半年短信息用戶對垃圾短信息治理效果感受指數(shù)為30.8，同比下降了2.8。

　　垃圾短信漫天飛舞，治理效果不盡如人意，手機用戶飽受困擾。今年9月，廣州的楊先生因不堪忍受短信電話騷擾和個人信息泄露，一紙訴狀，將中國電信(微博)股份有限公司廣東分公司推上法庭。

　　廣州市中級人民法院開庭審理了此案。在法庭上，最具戲劇性的一幕出現(xiàn)了——被告方律師解釋稱，接到傳票后，電信公司已經(jīng)將原告列入一份“紅名單”，通知全體代理商不得再向原告發(fā)送廣告短信。并且，按照被告方律師的說法，“那份紅名單基本都是省領(lǐng)導(dǎo)、市領(lǐng)導(dǎo)等級別的人，原告能受此等待遇，可看出我們誠意！”

　　因為打了這場官司，楊先生被幸運地列入了“紅名單”，也真的開始享受起不被垃圾短信騷擾的“高干待遇”。

　　所謂紅名單，就是為避免垃圾短信發(fā)到相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)那里，運營商利用技術(shù)手段，將一些“重要人物”的手機號進行屏蔽，以免其像普通用戶一樣收到垃圾短信。被列入“紅名單”的主要是省市領(lǐng)導(dǎo)級別的人，進入紅名單后，運營商會通知全體代理商不得向其短信電話騷擾。

　　案件一經(jīng)公布便引起一片嘩然，尤其是“紅名單”的出現(xiàn)說明了一個事實，即從監(jiān)控技術(shù)的角度來說，垃圾短信的治理是有可能的。那么，為什么運營商一直偏要以“非不為也、實不能也”的姿態(tài)出現(xiàn)在眾人面前呢？

　　中國政法大學(xué)研究生院副院長、教授李曙光說：“垃圾短信一直難以解決，歸根結(jié)底，并不是技術(shù)層面的問題，而是利益的問題。運營商與垃圾短信發(fā)送商之間存在著利益關(guān)系，運營商為發(fā)送商提供短信發(fā)送平臺甚至泄露用戶個人信息，從中可以獲取不菲的收入。因此，讓運營商‘自斷財路’，實為不易。”

　　某位業(yè)內(nèi)人士所說，“垃圾短信愈演愈烈的背后，是一個新興的短信群發(fā)行業(yè)在崛起。而助推垃圾短信泛濫的，是這個行業(yè)構(gòu)成的經(jīng)濟利益鏈條。” 短信群發(fā)公司通常發(fā)送一條短信，要向運營商支付0.03元至0.05元的服務(wù)費，以通常每次發(fā)送10萬條為例，給運營商的報酬就高達3000元。并且，信息發(fā)送量越大，利潤就越多。此外，短信群發(fā)公司通過投放廣告、業(yè)務(wù)定制等方式所獲得的利潤還會與運營商分成。

　　利益背后的社會責(zé)任缺失

　　增值業(yè)務(wù)讓運營商拋棄了保護用戶信息安全與隱私的責(zé)任

　　近年來，運營商越來越關(guān)注社會責(zé)任對自身帶來的價值提升，在保持企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的同時，對利益相關(guān)者負責(zé)。中國移動(微博)、聯(lián)通、電信三家運營商已經(jīng)連續(xù)5年發(fā)布了企業(yè)社會責(zé)任報告，報告涉及了本質(zhì)責(zé)任、員工責(zé)任、綠色責(zé)任等諸多方面的內(nèi)容，但幾乎沒有提到 “保護個人信息安全與隱私”這一問題。

　　用戶滿意才是最大的責(zé)任，企業(yè)的聲譽以及隨之而來的業(yè)績都會隨著用戶滿意度的提升而提升。而現(xiàn)實中，“我的信息怎么會被商家知道？”、“為什么垃圾短信總是能夠找到我” ……如此等等，廣大用戶在收到垃圾短信之后經(jīng)常會發(fā)出這樣的疑問。

　　眾所周知，我國電信行業(yè)主要被中國移動、中國聯(lián)通(微博)和中國電信三家國有企業(yè)壟斷。從長遠發(fā)展來看，為了推動電信行業(yè)的健康運轉(zhuǎn)，同時也是為了保證其自身的持久經(jīng)營，它們就不應(yīng)該僅僅是以獲取利潤為目的，而更應(yīng)該是保證信息傳播內(nèi)容合理、合法，保護廣大用戶個人信息的隱私和安全，信息傳播環(huán)境潔凈、有序，在彼此之間的良性競爭中為用戶提供更多、更好的服務(wù)。

　　其次，從信息流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)來說，無論是使用運營商提供的短信端口，還是私設(shè)的短信群發(fā)器，垃圾短信都必須通過運營商提供的短信網(wǎng)絡(luò)平臺這一環(huán)節(jié)，才能最終到達手機終端用戶。因此，運營商作為短信通道的提供者，完全可以通過自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢地位，規(guī)范發(fā)送商的相關(guān)業(yè)務(wù)，從而承擔(dān)起社會責(zé)任，為用戶提供通暢、安全的短信服務(wù)。

　　同時，李曙光指出：“運營商保護用戶的信息安全與隱私，是其應(yīng)盡的‘本分’，就像人要吃飯一樣。運營商在獲取用戶信息，收取服務(wù)費用之際，便應(yīng)有保護用戶信息安全與隱私的義務(wù)。這既可以說是一種交易，也可以說是一種道德要求�！�

　　2008年中央電視臺“3·15”晚會就曝光了分眾無線等七家公司發(fā)布垃圾短信的事件，并中國移動的相關(guān)負責(zé)人當(dāng)場表態(tài)，指出這些垃圾短信大量占用了移動運營商的短信端口資源，已經(jīng)違反了合作協(xié)議，會堅決關(guān)閉那些垃圾短信端口。

　　經(jīng)過整頓，中國移動關(guān)閉了分眾無線曾經(jīng)使用的短信端口。但是，就在第二年的“3·15”晚會上，人們卻驚奇地發(fā)現(xiàn)，2008年表示要堅決治理垃圾短信的中國移動竟然就是垃圾短信泛濫的最大助推者。在該晚會上，山東等移動分公司違規(guī)發(fā)送大量垃圾短信、出售手機用戶個人信息的事件遭到了曝光。

　　非不能也，實不為也。社會普遍認為，造成這種局面的唯一解釋就是以短信群發(fā)的方式進行商業(yè)信息發(fā)布屬于增值電信業(yè)務(wù)，能夠給運營商帶來豐厚的利潤收入，而這種運營商和發(fā)送商的共贏則使得這種業(yè)務(wù)具有長久的生命力。

　　同時，雖然我國相關(guān)部門已經(jīng)出臺關(guān)于治理垃圾短信、規(guī)范短信市場的政策文件，但它們的法律效力不夠，規(guī)定內(nèi)容不全等。比如說，運營商保護用戶信息安全與隱私的“義務(wù)”或者“責(zé)任”尚且處于道德范疇，缺乏明確的法律規(guī)定�，F(xiàn)行條例對于垃圾短信的界定尚不明確，個人隱私的立法保護尚不健全、短信運營市場的監(jiān)管尚不到位。

　　這一切都導(dǎo)致運營商對垃圾短信的縱容缺乏法律約束，尤其是在豐厚的利潤收入面前，運營商更加會自覺或者不自覺地拋棄其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會責(zé)任。

　　立法根治垃圾短信

　　綜合立法促使運營商有所作為，肅清短信傳播環(huán)境

　　在技術(shù)遏制垃圾短信成為可能的今天，社會公眾對運營商以往的“非不為也，實不能也”的“委屈狀”極其不滿。同時，通過立法手段來規(guī)制垃圾短信的呼聲也日漸高漲。他們紛紛表示，遏制垃圾短信，靠運營商的行業(yè)自律、社會責(zé)任，其效果只會是杯水車薪。只有通過立法對運營商、垃圾短信發(fā)送商等行為主體進行嚴(yán)格規(guī)定，才能有效維護手機用戶的合法利益，徹底解決困擾手機用戶多年的垃圾短信騷擾問題。

　　對于運營商應(yīng)如何承擔(dān)起保護用戶信息安全與隱私的義務(wù)，防治垃圾短信的問題，北京郵電大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心副教授謝永江表示，“一定要明確用戶的權(quán)利、運營商與發(fā)送商的義務(wù)。運營商在提供發(fā)送平臺之時，要加強對短信群發(fā)環(huán)節(jié)的審查，尤其要重點審查接收方是否為發(fā)送商的客戶。發(fā)送商在短信群發(fā)之時，要經(jīng)過用戶的同意。要讓用戶選擇是否接收其所發(fā)的信息，若沒有征得用戶同意，便應(yīng)將該用戶號碼從其資料庫中刪除。另外，類似于垃圾郵件的處理方式，運營商可通過技術(shù)手段，在發(fā)送商群發(fā)短信之前讓用戶選擇接受與否�！�

　　同時，他指出：“隨著移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，短信群發(fā)可以通過移動互聯(lián)網(wǎng)平臺來實現(xiàn)，為彌補此方面法律的空白，我國需要一部互聯(lián)網(wǎng)管理法來規(guī)范其使用�！�

　　“運營商要加強對公民信息的保護，加強對企業(yè)‘內(nèi)鬼’的打擊，嚴(yán)防‘內(nèi)鬼’泄漏用戶信息。運營商提供短信發(fā)送平臺，并從中盈利，理應(yīng)承擔(dān)起審查義務(wù)，尤其要加強對短信群發(fā)等環(huán)節(jié)的審查�！崩钍锕獗硎�。

　　中國政法大學(xué)教授符啟林則表示，“目前我國垃圾短信治理需要通過立法手段來解決，并不是單一的法規(guī)，而是‘綜合立法’。比如在廣告法中進一步明確對廣告的定義、類廣告信息的發(fā)布、散布垃圾信息的認定等問題的規(guī)定，增加垃圾短信懲治內(nèi)容；在個人隱私保護法中進一步明確公民在電信服務(wù)中應(yīng)享有的權(quán)利；對于一些嚴(yán)重侵害公民個人信息安全與隱私權(quán)，并造成重大損失的行為，有必要通過刑法來懲處�！�

　　重慶郵電大學(xué)法學(xué)院副教授黃良友對“綜合立法”表示贊同，并且撰文指出，我國應(yīng)盡快制定專門的立法， 就短信業(yè)務(wù)作出全面規(guī)定，具體包括如下內(nèi)容：一是短信服務(wù)提供者的資質(zhì)條件；二是短信服務(wù)提供者的經(jīng)營活動準(zhǔn)則、服務(wù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；三是監(jiān)管主體和監(jiān)管方式；四是電信運營商的監(jiān)控職責(zé)、監(jiān)控范圍及濫用監(jiān)控職權(quán)的法律責(zé)任；五是運營商放號的手機號碼實名制；六是發(fā)送商業(yè)廣告類短信的條件；七是垃圾短信的含義和范圍以及發(fā)送垃圾短信的法律責(zé)任。

　　同時，他還認為，加大監(jiān)管和打擊力度是有效遏制和消除垃圾短信行為最有效的途徑之一。公安機關(guān)、通信管理機關(guān)、工商行政管理機關(guān)、電信運營商、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商應(yīng)建立垃圾信息舉報電話和舉報網(wǎng)站，建立垃圾信息舉報投訴受理機制，通過發(fā)動群眾，廣泛開辟線索來源， 及時獲取發(fā)送垃圾短信活動的線索。

　　只有通過綜合立法，并付之實踐，讓垃圾短信沒有法律漏洞可鉆，讓垃圾短信懲治有法可依，形成法律監(jiān)管合力，才能讓運營商不再對垃圾短信“視而不見”，讓發(fā)送商不再對垃圾短信“肆無忌憚”，最終讓用戶在政府、運營商的“有所作為”中不再對垃圾短信“怨聲不斷”。

　　香港：立規(guī)嚴(yán)禁濫發(fā)垃圾短信(延伸閱讀)

　　犯事者罰10萬港元

　　香港將垃圾短信稱之為非應(yīng)邀電子訊息。為遏止非應(yīng)邀電子訊息問題，香港電訊管理局于2007年制訂了《非應(yīng)邀電子訊息條例》。條例嚴(yán)令禁止專業(yè)濫發(fā)訊息活動，并規(guī)定了發(fā)送商業(yè)電子訊息的規(guī)則。同時，香港電訊管理局還制訂了《非應(yīng)邀電子訊息規(guī)例》， 補充條例所載發(fā)送商業(yè)電子訊息的規(guī)則。除條例和規(guī)例外，電訊管理局局長還發(fā)出實務(wù)守則，旨在就條例的條文適用或?qū)嵤┨峁┲敢��?/P>

　　根據(jù)這些規(guī)章制度，公眾應(yīng)該：(1)如不想再收到發(fā)送人發(fā)出的商業(yè)電子訊息，應(yīng)向發(fā)送人發(fā)出取消接收要求；(2)如不想接收所有發(fā)送人的商業(yè)電子訊息(已獲得你同意而發(fā)送的訊息除外)，應(yīng)在拒收訊息登記冊加入你的傳真和電話號碼；(3)如發(fā)送人不遵照你的取消接收要求或拒收訊息登記冊，應(yīng)向電訊管理局(電訊局)舉報違反個案。不應(yīng)該：(1)回復(fù)來源可疑的電郵或使用該電郵的取消接收選項；(2)隨意披露電郵地址或其它個人電子地址。

　　訊息發(fā)送商應(yīng)該(1)在訊息內(nèi)提供準(zhǔn)確的發(fā)送人數(shù)據(jù)；(2)以清楚顯明的方式提供有效的取消接收選項和取消接收選項陳述；(3)尊重收訊人的取消接收要求。不應(yīng)該(1)向列于拒收訊息登記冊的任何電話、傳真號碼發(fā)送訊息，除非取得有關(guān)電話、傳真號碼登記使用者的同意；(2)使用具有誤導(dǎo)性的電郵訊息標(biāo)題；(3)當(dāng)由傳真、電話號碼發(fā)送訊息時，隱藏來電線路識別資料。

　　此外，規(guī)章制度對訊息發(fā)送商違反規(guī)定的行為作出了嚴(yán)厲的懲罰說明。比如，犯事者經(jīng)第一次定罪，最高可處第6 級罰款(現(xiàn)為10萬港元)。犯事者經(jīng)第二次或其后定罪，最高可處罰款50 萬港元。如屬持續(xù)的罪行，則可就罪行持續(xù)期間的每一日，另處每日罰款1000元。 (張洋整理)

　　2011上半年手機短信狀況調(diào)查(鏈接)

　　據(jù)12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾短信舉報受理中心《2011年上半年手機短信息狀況調(diào)查報告》顯示：

　　1.在中國手機短信息用戶中，使用短信息的主要用途仍以通信類應(yīng)用為主，用戶比例達到92.8%。短信(35.9%)作為短信息服務(wù)的主要用途之一，比上期提高了0.1個百分點，仍居第二位。而在本次調(diào)查中，以發(fā)送為信息資訊工具的比例，比上期提高了5.9個百分點。

　　2.用戶平均每周收到短信息34.6條，比上半年下降8.0條，同比下降20.3%，環(huán)比下降18.8%。

　　3.用戶收到垃圾短信息中，內(nèi)容涉嫌欺詐類是用戶收到最多的垃圾短信息。在收到垃圾短信息中，63.3%的用戶收到過中獎類欺詐短信，45.3%的用戶收到冒充銀行扣款類詐騙信息，40.2%的用戶收到違法出售票據(jù)證件類短信息，仍列前三位。

　　4.用戶反感的垃圾短信息中，中獎欺詐類、冒充銀行扣款類詐騙信息高居前兩位。在欺詐類信息中，選擇中獎類詐騙、冒充銀行扣款類詐騙及房地產(chǎn)推銷類分別占30.5%、16.1%、9.2%。

　　5.用戶平均每周收到垃圾短信息13.0條，比上半年上漲1.6條，漲14.0%，同比增長1.0條，增長8.3%。收到的垃圾短信息占全部短信息的27.3%。環(huán)比上漲6.2個百分點，同比下降0.3個百分點。

　　6.67.8%的用戶認為垃圾短信息產(chǎn)生的原因是短信息發(fā)送者從中獲得利益，而68.3%的用戶認為運營商應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。分別有66.3%和55.5%的用戶認為在垃圾短信產(chǎn)生的原因中，運營商和短信息內(nèi)容受益者獲利是僅次于短信息發(fā)送者獲利，位居第二、三位。認為運營商和短信息群發(fā)商應(yīng)負主要責(zé)任的用戶明顯高于其他選項，68.3%用戶認為運營商應(yīng)該為垃圾短信息承擔(dān)責(zé)任，比上半年下降0.9個百分點；認為短信息群發(fā)商應(yīng)該為垃圾短信息承擔(dān)責(zé)任的較上半年下降3.5個百分點，達到60.8%。

　　7.對上半年垃圾短信息治理效果，用戶的感受指數(shù)為30.81。近六成用戶認為上半年的手機垃圾短信息治理有一定成果(30.8%)，感覺垃圾短信息減少了。但仍有12.1%的用戶感覺垃圾短信息增加了，比上半年上漲1.0。垃圾短信息數(shù)量和比例環(huán)比均有小幅上漲，用戶對如何治理垃圾短信息提出了更高的要求。

　　8.用戶垃圾短信息總體舉報率為28.6%，比上期增長14.5個百分點。其中選擇向12321舉報中心及所屬運營商舉報的舉報率分別為24.4%、13.2%，比上半年分別增長18.1個百分點和6.1百分點，選擇向公安機關(guān)舉報及向12300投訴的比例均有小幅上升。

　　9.在垃圾短信息攔截產(chǎn)品的預(yù)算費用上，用戶平均每月消費為0.70元，比上次調(diào)查下降了0.68元，下降33.7%。有64.3%的用戶每月在垃圾短信息攔截產(chǎn)品預(yù)算費用是免費的，22.9%的用戶每月預(yù)算在2元以內(nèi)。