揭秘垃圾短信治理：技術(shù)不力還是利益給力

垃圾短信讓用戶不堪其擾

治理效果不盡如人意

垃圾短信治理的困境究竟何在

　　張洋 李想 劉坤

　　垃圾短信漫天飛舞，治理效果不盡如人意，手機(jī)用戶飽受困擾。早前，本報(bào)曾報(bào)道過垃圾短信治理的問題，運(yùn)營商表示，“通訊權(quán)誰都有，我們不是執(zhí)法部門，不可能在短信沒發(fā)出之前作出屏蔽處理，而且目前的監(jiān)控技術(shù)根本就達(dá)不到這一點(diǎn)�！�

　　今年9月，廣州的一位手機(jī)用戶不堪忍受垃圾短信騷擾，將電信運(yùn)營商告上法庭，而被告方律師“把原告加入電信‘紅名單’便可收不到垃圾短信”的說法，等于搬起石頭砸自己的腳，說明垃圾短信屏蔽處理技術(shù)其實(shí)早已成熟。那么，垃圾短信治理的困境究竟何在？

　　技術(shù)不力還是利益給力

　　“紅名單”的出現(xiàn)意味著垃圾短信治理的技術(shù)有可行性

　　由12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾短信舉報(bào)受理中心公布的《2011年上半年手機(jī)短信息狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，2011年上半年短信息用戶平均每周收到垃圾短信13條，環(huán)比上漲了1.6條，同比上漲了14%。收到垃圾短信息占全部短信息的比例為27.3%，收到垃圾短信的數(shù)量和比例均呈現(xiàn)出上升趨勢。

　　隨著垃圾短信數(shù)量的增多，用戶對垃圾短信的不滿意程度也有所提升。調(diào)查顯示，2011年上半年短信息用戶對垃圾短信息治理效果感受指數(shù)為30.8，同比下降了2.8。

　　垃圾短信漫天飛舞，治理效果不盡如人意，手機(jī)用戶飽受困擾。今年9月，廣州的楊先生因不堪忍受短信電話騷擾和個(gè)人信息泄露，一紙?jiān)V狀，將中國電信(微博)股份有限公司廣東分公司推上法庭。

　　廣州市中級人民法院開庭審理了此案。在法庭上，最具戲劇性的一幕出現(xiàn)了——被告方律師解釋稱，接到傳票后，電信公司已經(jīng)將原告列入一份“紅名單”，通知全體代理商不得再向原告發(fā)送廣告短信。并且，按照被告方律師的說法，“那份紅名單基本都是省領(lǐng)導(dǎo)、市領(lǐng)導(dǎo)等級別的人，原告能受此等待遇，可看出我們誠意！”

　　因?yàn)榇蛄诉@場官司，楊先生被幸運(yùn)地列入了“紅名單”，也真的開始享受起不被垃圾短信騷擾的“高干待遇”。

　　所謂紅名單，就是為避免垃圾短信發(fā)到相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)那里，運(yùn)營商利用技術(shù)手段，將一些“重要人物”的手機(jī)號(hào)進(jìn)行屏蔽，以免其像普通用戶一樣收到垃圾短信。被列入“紅名單”的主要是省市領(lǐng)導(dǎo)級別的人，進(jìn)入紅名單后，運(yùn)營商會(huì)通知全體代理商不得向其短信電話騷擾。

　　案件一經(jīng)公布便引起一片嘩然，尤其是“紅名單”的出現(xiàn)說明了一個(gè)事實(shí)，即從監(jiān)控技術(shù)的角度來說，垃圾短信的治理是有可能的。那么，為什么運(yùn)營商一直偏要以“非不為也、實(shí)不能也”的姿態(tài)出現(xiàn)在眾人面前呢？

　　中國政法大學(xué)研究生院副院長、教授李曙光說：“垃圾短信一直難以解決，歸根結(jié)底，并不是技術(shù)層面的問題，而是利益的問題。運(yùn)營商與垃圾短信發(fā)送商之間存在著利益關(guān)系，運(yùn)營商為發(fā)送商提供短信發(fā)送平臺(tái)甚至泄露用戶個(gè)人信息，從中可以獲取不菲的收入。因此，讓運(yùn)營商‘自斷財(cái)路’，實(shí)為不易�！�

　　某位業(yè)內(nèi)人士所說，“垃圾短信愈演愈烈的背后，是一個(gè)新興的短信群發(fā)行業(yè)在崛起。而助推垃圾短信泛濫的，是這個(gè)行業(yè)構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)利益鏈條�！� 短信群發(fā)公司通常發(fā)送一條短信，要向運(yùn)營商支付0.03元至0.05元的服務(wù)費(fèi)，以通常每次發(fā)送10萬條為例，給運(yùn)營商的報(bào)酬就高達(dá)3000元。并且，信息發(fā)送量越大，利潤就越多。此外，短信群發(fā)公司通過投放廣告、業(yè)務(wù)定制等方式所獲得的利潤還會(huì)與運(yùn)營商分成。

　　利益背后的社會(huì)責(zé)任缺失

　　增值業(yè)務(wù)讓運(yùn)營商拋棄了保護(hù)用戶信息安全與隱私的責(zé)任

　　近年來，運(yùn)營商越來越關(guān)注社會(huì)責(zé)任對自身帶來的價(jià)值提升，在保持企業(yè)穩(wěn)健經(jīng)營的同時(shí)，對利益相關(guān)者負(fù)責(zé)。中國移動(dòng)(微博)、聯(lián)通、電信三家運(yùn)營商已經(jīng)連續(xù)5年發(fā)布了企業(yè)社會(huì)責(zé)任報(bào)告，報(bào)告涉及了本質(zhì)責(zé)任、員工責(zé)任、綠色責(zé)任等諸多方面的內(nèi)容，但幾乎沒有提到 “保護(hù)個(gè)人信息安全與隱私”這一問題。

　　用戶滿意才是最大的責(zé)任，企業(yè)的聲譽(yù)以及隨之而來的業(yè)績都會(huì)隨著用戶滿意度的提升而提升。而現(xiàn)實(shí)中，“我的信息怎么會(huì)被商家知道？”、“為什么垃圾短信總是能夠找到我” ……如此等等，廣大用戶在收到垃圾短信之后經(jīng)常會(huì)發(fā)出這樣的疑問。

　　眾所周知，我國電信行業(yè)主要被中國移動(dòng)、中國聯(lián)通(微博)和中國電信三家國有企業(yè)壟斷。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，為了推動(dòng)電信行業(yè)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)也是為了保證其自身的持久經(jīng)營，它們就不應(yīng)該僅僅是以獲取利潤為目的，而更應(yīng)該是保證信息傳播內(nèi)容合理、合法，保護(hù)廣大用戶個(gè)人信息的隱私和安全，信息傳播環(huán)境潔凈、有序，在彼此之間的良性競爭中為用戶提供更多、更好的服務(wù)。

　　其次，從信息流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)來說，無論是使用運(yùn)營商提供的短信端口，還是私設(shè)的短信群發(fā)器，垃圾短信都必須通過運(yùn)營商提供的短信網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)這一環(huán)節(jié)，才能最終到達(dá)手機(jī)終端用戶。因此，運(yùn)營商作為短信通道的提供者，完全可以通過自身的業(yè)務(wù)優(yōu)勢地位，規(guī)范發(fā)送商的相關(guān)業(yè)務(wù)，從而承擔(dān)起社會(huì)責(zé)任，為用戶提供通暢、安全的短信服務(wù)。

　　同時(shí)，李曙光指出：“運(yùn)營商保護(hù)用戶的信息安全與隱私，是其應(yīng)盡的‘本分’，就像人要吃飯一樣。運(yùn)營商在獲取用戶信息，收取服務(wù)費(fèi)用之際，便應(yīng)有保護(hù)用戶信息安全與隱私的義務(wù)。這既可以說是一種交易，也可以說是一種道德要求。”

　　2008年中央電視臺(tái)“3·15”晚會(huì)就曝光了分眾無線等七家公司發(fā)布垃圾短信的事件，并中國移動(dòng)的相關(guān)負(fù)責(zé)人當(dāng)場表態(tài)，指出這些垃圾短信大量占用了移動(dòng)運(yùn)營商的短信端口資源，已經(jīng)違反了合作協(xié)議，會(huì)堅(jiān)決關(guān)閉那些垃圾短信端口。

　　經(jīng)過整頓，中國移動(dòng)關(guān)閉了分眾無線曾經(jīng)使用的短信端口。但是，就在第二年的“3·15”晚會(huì)上，人們卻驚奇地發(fā)現(xiàn)，2008年表示要堅(jiān)決治理垃圾短信的中國移動(dòng)竟然就是垃圾短信泛濫的最大助推者。在該晚會(huì)上，山東等移動(dòng)分公司違規(guī)發(fā)送大量垃圾短信、出售手機(jī)用戶個(gè)人信息的事件遭到了曝光。

　　非不能也，實(shí)不為也。社會(huì)普遍認(rèn)為，造成這種局面的唯一解釋就是以短信群發(fā)的方式進(jìn)行商業(yè)信息發(fā)布屬于增值電信業(yè)務(wù)，能夠給運(yùn)營商帶來豐厚的利潤收入，而這種運(yùn)營商和發(fā)送商的共贏則使得這種業(yè)務(wù)具有長久的生命力。

　　同時(shí)，雖然我國相關(guān)部門已經(jīng)出臺(tái)關(guān)于治理垃圾短信、規(guī)范短信市場的政策文件，但它們的法律效力不夠，規(guī)定內(nèi)容不全等。比如說，運(yùn)營商保護(hù)用戶信息安全與隱私的“義務(wù)”或者“責(zé)任”尚且處于道德范疇，缺乏明確的法律規(guī)定�，F(xiàn)行條例對于垃圾短信的界定尚不明確，個(gè)人隱私的立法保護(hù)尚不健全、短信運(yùn)營市場的監(jiān)管尚不到位。

　　這一切都導(dǎo)致運(yùn)營商對垃圾短信的縱容缺乏法律約束，尤其是在豐厚的利潤收入面前，運(yùn)營商更加會(huì)自覺或者不自覺地拋棄其所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。

　　立法根治垃圾短信

　　綜合立法促使運(yùn)營商有所作為，肅清短信傳播環(huán)境

　　在技術(shù)遏制垃圾短信成為可能的今天，社會(huì)公眾對運(yùn)營商以往的“非不為也，實(shí)不能也”的“委屈狀”極其不滿。同時(shí)，通過立法手段來規(guī)制垃圾短信的呼聲也日漸高漲。他們紛紛表示，遏制垃圾短信，靠運(yùn)營商的行業(yè)自律、社會(huì)責(zé)任，其效果只會(huì)是杯水車薪。只有通過立法對運(yùn)營商、垃圾短信發(fā)送商等行為主體進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，才能有效維護(hù)手機(jī)用戶的合法利益，徹底解決困擾手機(jī)用戶多年的垃圾短信騷擾問題。

　　對于運(yùn)營商應(yīng)如何承擔(dān)起保護(hù)用戶信息安全與隱私的義務(wù)，防治垃圾短信的問題，北京郵電大學(xué)互聯(lián)網(wǎng)治理與法律研究中心副教授謝永江表示，“一定要明確用戶的權(quán)利、運(yùn)營商與發(fā)送商的義務(wù)。運(yùn)營商在提供發(fā)送平臺(tái)之時(shí)，要加強(qiáng)對短信群發(fā)環(huán)節(jié)的審查，尤其要重點(diǎn)審查接收方是否為發(fā)送商的客戶。發(fā)送商在短信群發(fā)之時(shí)，要經(jīng)過用戶的同意。要讓用戶選擇是否接收其所發(fā)的信息，若沒有征得用戶同意，便應(yīng)將該用戶號(hào)碼從其資料庫中刪除。另外，類似于垃圾郵件的處理方式，運(yùn)營商可通過技術(shù)手段，在發(fā)送商群發(fā)短信之前讓用戶選擇接受與否�！�

　　同時(shí)，他指出：“隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，短信群發(fā)可以通過移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)來實(shí)現(xiàn)，為彌補(bǔ)此方面法律的空白，我國需要一部互聯(lián)網(wǎng)管理法來規(guī)范其使用。”

　　“運(yùn)營商要加強(qiáng)對公民信息的保護(hù)，加強(qiáng)對企業(yè)‘內(nèi)鬼’的打擊，嚴(yán)防‘內(nèi)鬼’泄漏用戶信息。運(yùn)營商提供短信發(fā)送平臺(tái)，并從中盈利，理應(yīng)承擔(dān)起審查義務(wù)，尤其要加強(qiáng)對短信群發(fā)等環(huán)節(jié)的審查�！崩钍锕獗硎�。

　　中國政法大學(xué)教授符啟林則表示，“目前我國垃圾短信治理需要通過立法手段來解決，并不是單一的法規(guī)，而是‘綜合立法’。比如在廣告法中進(jìn)一步明確對廣告的定義、類廣告信息的發(fā)布、散布垃圾信息的認(rèn)定等問題的規(guī)定，增加垃圾短信懲治內(nèi)容；在個(gè)人隱私保護(hù)法中進(jìn)一步明確公民在電信服務(wù)中應(yīng)享有的權(quán)利；對于一些嚴(yán)重侵害公民個(gè)人信息安全與隱私權(quán)，并造成重大損失的行為，有必要通過刑法來懲處。”

　　重慶郵電大學(xué)法學(xué)院副教授黃良友對“綜合立法”表示贊同，并且撰文指出，我國應(yīng)盡快制定專門的立法， 就短信業(yè)務(wù)作出全面規(guī)定，具體包括如下內(nèi)容：一是短信服務(wù)提供者的資質(zhì)條件；二是短信服務(wù)提供者的經(jīng)營活動(dòng)準(zhǔn)則、服務(wù)規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；三是監(jiān)管主體和監(jiān)管方式；四是電信運(yùn)營商的監(jiān)控職責(zé)、監(jiān)控范圍及濫用監(jiān)控職權(quán)的法律責(zé)任；五是運(yùn)營商放號(hào)的手機(jī)號(hào)碼實(shí)名制；六是發(fā)送商業(yè)廣告類短信的條件；七是垃圾短信的含義和范圍以及發(fā)送垃圾短信的法律責(zé)任。

　　同時(shí)，他還認(rèn)為，加大監(jiān)管和打擊力度是有效遏制和消除垃圾短信行為最有效的途徑之一。公安機(jī)關(guān)、通信管理機(jī)關(guān)、工商行政管理機(jī)關(guān)、電信運(yùn)營商、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商應(yīng)建立垃圾信息舉報(bào)電話和舉報(bào)網(wǎng)站，建立垃圾信息舉報(bào)投訴受理機(jī)制，通過發(fā)動(dòng)群眾，廣泛開辟線索來源， 及時(shí)獲取發(fā)送垃圾短信活動(dòng)的線索。

　　只有通過綜合立法，并付之實(shí)踐，讓垃圾短信沒有法律漏洞可鉆，讓垃圾短信懲治有法可依，形成法律監(jiān)管合力，才能讓運(yùn)營商不再對垃圾短信“視而不見”，讓發(fā)送商不再對垃圾短信“肆無忌憚”，最終讓用戶在政府、運(yùn)營商的“有所作為”中不再對垃圾短信“怨聲不斷”。

　　香港：立規(guī)嚴(yán)禁濫發(fā)垃圾短信(延伸閱讀)

　　犯事者罰10萬港元

　　香港將垃圾短信稱之為非應(yīng)邀電子訊息。為遏止非應(yīng)邀電子訊息問題，香港電訊管理局于2007年制訂了《非應(yīng)邀電子訊息條例》。條例嚴(yán)令禁止專業(yè)濫發(fā)訊息活動(dòng)，并規(guī)定了發(fā)送商業(yè)電子訊息的規(guī)則。同時(shí)，香港電訊管理局還制訂了《非應(yīng)邀電子訊息規(guī)例》， 補(bǔ)充條例所載發(fā)送商業(yè)電子訊息的規(guī)則。除條例和規(guī)例外，電訊管理局局長還發(fā)出實(shí)務(wù)守則，旨在就條例的條文適用或?qū)嵤┨峁┲敢��?/P>

　　根據(jù)這些規(guī)章制度，公眾應(yīng)該：(1)如不想再收到發(fā)送人發(fā)出的商業(yè)電子訊息，應(yīng)向發(fā)送人發(fā)出取消接收要求；(2)如不想接收所有發(fā)送人的商業(yè)電子訊息(已獲得你同意而發(fā)送的訊息除外)，應(yīng)在拒收訊息登記冊加入你的傳真和電話號(hào)碼；(3)如發(fā)送人不遵照你的取消接收要求或拒收訊息登記冊，應(yīng)向電訊管理局(電訊局)舉報(bào)違反個(gè)案。不應(yīng)該：(1)回復(fù)來源可疑的電郵或使用該電郵的取消接收選項(xiàng)；(2)隨意披露電郵地址或其它個(gè)人電子地址。

　　訊息發(fā)送商應(yīng)該(1)在訊息內(nèi)提供準(zhǔn)確的發(fā)送人數(shù)據(jù)；(2)以清楚顯明的方式提供有效的取消接收選項(xiàng)和取消接收選項(xiàng)陳述；(3)尊重收訊人的取消接收要求。不應(yīng)該(1)向列于拒收訊息登記冊的任何電話、傳真號(hào)碼發(fā)送訊息，除非取得有關(guān)電話、傳真號(hào)碼登記使用者的同意；(2)使用具有誤導(dǎo)性的電郵訊息標(biāo)題；(3)當(dāng)由傳真、電話號(hào)碼發(fā)送訊息時(shí)，隱藏來電線路識(shí)別資料。

　　此外，規(guī)章制度對訊息發(fā)送商違反規(guī)定的行為作出了嚴(yán)厲的懲罰說明。比如，犯事者經(jīng)第一次定罪，最高可處第6 級罰款(現(xiàn)為10萬港元)。犯事者經(jīng)第二次或其后定罪，最高可處罰款50 萬港元。如屬持續(xù)的罪行，則可就罪行持續(xù)期間的每一日，另處每日罰款1000元。 (張洋整理)

　　2011上半年手機(jī)短信狀況調(diào)查(鏈接)

　　據(jù)12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾短信舉報(bào)受理中心《2011年上半年手機(jī)短信息狀況調(diào)查報(bào)告》顯示：

　　1.在中國手機(jī)短信息用戶中，使用短信息的主要用途仍以通信類應(yīng)用為主，用戶比例達(dá)到92.8%。短信(35.9%)作為短信息服務(wù)的主要用途之一，比上期提高了0.1個(gè)百分點(diǎn)，仍居第二位。而在本次調(diào)查中，以發(fā)送為信息資訊工具的比例，比上期提高了5.9個(gè)百分點(diǎn)。

　　2.用戶平均每周收到短信息34.6條，比上半年下降8.0條，同比下降20.3%，環(huán)比下降18.8%。

　　3.用戶收到垃圾短信息中，內(nèi)容涉嫌欺詐類是用戶收到最多的垃圾短信息。在收到垃圾短信息中，63.3%的用戶收到過中獎(jiǎng)?lì)惼墼p短信，45.3%的用戶收到冒充銀行扣款類詐騙信息，40.2%的用戶收到違法出售票據(jù)證件類短信息，仍列前三位。

　　4.用戶反感的垃圾短信息中，中獎(jiǎng)欺詐類、冒充銀行扣款類詐騙信息高居前兩位。在欺詐類信息中，選擇中獎(jiǎng)?lì)愒p騙、冒充銀行扣款類詐騙及房地產(chǎn)推銷類分別占30.5%、16.1%、9.2%。

　　5.用戶平均每周收到垃圾短信息13.0條，比上半年上漲1.6條，漲14.0%，同比增長1.0條，增長8.3%。收到的垃圾短信息占全部短信息的27.3%。環(huán)比上漲6.2個(gè)百分點(diǎn)，同比下降0.3個(gè)百分點(diǎn)。

　　6.67.8%的用戶認(rèn)為垃圾短信息產(chǎn)生的原因是短信息發(fā)送者從中獲得利益，而68.3%的用戶認(rèn)為運(yùn)營商應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。分別有66.3%和55.5%的用戶認(rèn)為在垃圾短信產(chǎn)生的原因中，運(yùn)營商和短信息內(nèi)容受益者獲利是僅次于短信息發(fā)送者獲利，位居第二、三位。認(rèn)為運(yùn)營商和短信息群發(fā)商應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的用戶明顯高于其他選項(xiàng)，68.3%用戶認(rèn)為運(yùn)營商應(yīng)該為垃圾短信息承擔(dān)責(zé)任，比上半年下降0.9個(gè)百分點(diǎn)；認(rèn)為短信息群發(fā)商應(yīng)該為垃圾短信息承擔(dān)責(zé)任的較上半年下降3.5個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到60.8%。

　　7.對上半年垃圾短信息治理效果，用戶的感受指數(shù)為30.81。近六成用戶認(rèn)為上半年的手機(jī)垃圾短信息治理有一定成果(30.8%)，感覺垃圾短信息減少了。但仍有12.1%的用戶感覺垃圾短信息增加了，比上半年上漲1.0。垃圾短信息數(shù)量和比例環(huán)比均有小幅上漲，用戶對如何治理垃圾短信息提出了更高的要求。

　　8.用戶垃圾短信息總體舉報(bào)率為28.6%，比上期增長14.5個(gè)百分點(diǎn)。其中選擇向12321舉報(bào)中心及所屬運(yùn)營商舉報(bào)的舉報(bào)率分別為24.4%、13.2%，比上半年分別增長18.1個(gè)百分點(diǎn)和6.1百分點(diǎn)，選擇向公安機(jī)關(guān)舉報(bào)及向12300投訴的比例均有小幅上升。

　　9.在垃圾短信息攔截產(chǎn)品的預(yù)算費(fèi)用上，用戶平均每月消費(fèi)為0.70元，比上次調(diào)查下降了0.68元，下降33.7%。有64.3%的用戶每月在垃圾短信息攔截產(chǎn)品預(yù)算費(fèi)用是免費(fèi)的，22.9%的用戶每月預(yù)算在2元以內(nèi)。