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本報記者 沈加軍
國資委副主任邵寧在“2011中國企業(yè)領(lǐng)袖年會”上首度提出“具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)”概念，被劃進(jìn)這一類別的包括石油石化電網(wǎng)通信類央企，國資委還明確提出這類國企的壟斷因素與公益性質(zhì)不沖突，認(rèn)可了壟斷和寡頭壟斷在這些行業(yè)存在的必然性。這被業(yè)界解讀為明確了具有天然壟斷特征的行政壟斷行業(yè)國企的改革方向，對電信業(yè)繼續(xù)深化改革的指導(dǎo)作用尤其明顯。種種跡象顯示，電信業(yè)繼續(xù)深化改革的重點(diǎn)已經(jīng)不再是簡單的拆分重組，而是建立嚴(yán)格強(qiáng)勢的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制和機(jī)構(gòu)。
具有公益性質(zhì)的國企，客觀上需要壟斷或寡頭壟斷
國資委副主任邵寧指出，近幾年來，隨著改革的不斷深化，國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的路徑日漸清晰，國有企業(yè)在向兩個方向集中，并逐漸形成了兩種類型不同的國有企業(yè)，分別是“具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)”和“競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)”。具有公益性質(zhì)的國企具備的共同特征包括：其產(chǎn)品或服務(wù)關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的保障條件；在經(jīng)營中存在不同程度的壟斷因素，有些是寡頭競爭、有些是獨(dú)家經(jīng)營；產(chǎn)品或服務(wù)價格由政府控制，企業(yè)無定價權(quán)。
對照電信業(yè)三大運(yùn)營商，包括寬帶、移動通信、固定通信在內(nèi)的整個電信業(yè)都符合上述特征。所不同的是，電信業(yè)面向市場化的改革最早最為徹底，中國電信業(yè)在從十年前世界“準(zhǔn)一流”水平提升到“一流”水平。面對這三大運(yùn)營商，國外任何一家電信巨頭想涉足中國電信業(yè)都得三思而行。
我國三大運(yùn)營商的市場架構(gòu)實現(xiàn)了國家的戰(zhàn)略安排，也在事實上形成了三家寡頭壟斷電信業(yè)、同時內(nèi)部展開適度有效競爭的市場架構(gòu)。中國電信業(yè)在近十年的發(fā)展中，直接拉動并輻射帶動了整個國民經(jīng)濟(jì)的增長，也直接促進(jìn)國內(nèi)主流制造商中興華為等在全球的迅速崛起。
數(shù)據(jù)顯示，2011年上半年，全國電信業(yè)務(wù)總量累計完成5681.1億元，比上年同期增長15.7%，遠(yuǎn)高于同期GDP增速。截至2011年9月底，中國擁有固定電話用戶數(shù)2.8億，移動電話用戶數(shù)9.5億，所有的行政村通電話，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠上網(wǎng)。中國電信業(yè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模、用戶規(guī)模成為世界第一。
這樣令世界瞠目的發(fā)展成就的前提條件，其實就是我國政府充分尊重了電信業(yè)的行業(yè)規(guī)律，從政策上確定了國家戰(zhàn)略規(guī)劃、電信國企全力拓展的發(fā)展模式。從國家對電信業(yè)已經(jīng)實施的四次拆分重組改革來看，也是經(jīng)歷了從集中到拆分再到集中的改革思路。承認(rèn)電信業(yè)寡頭壟斷下的適度競爭是理性決策電信業(yè)繼續(xù)深化改革的基礎(chǔ)條件。
電信業(yè)強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管趨迫切
國資委副主任邵寧在界定有公益性質(zhì)國企和競爭性領(lǐng)域國企時還指出，這兩種類型的國有企業(yè)在今后的改革方面也會具有不同的特點(diǎn)。其中，具有公益性質(zhì)的國有企業(yè)改革涉及四個方面，包括建立有別于競爭性企業(yè)的、有針對性的出資人管理制度；實施有效的行業(yè)監(jiān)管，包括價格、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、成本控制、收入分配、資源配置和行業(yè)限制；提高透明度，防止企業(yè)利用壟斷地位損害社會和公眾利益；形成規(guī)范合理的與政府間的政策安排，以兼顧企業(yè)為社會服務(wù)和企業(yè)持續(xù)發(fā)展的雙重目標(biāo)等。
電信業(yè)作為規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征顯著的寡頭壟斷行業(yè)，其發(fā)展過程中不可避免地會出現(xiàn)企業(yè)市場支配能力過大的結(jié)果，運(yùn)營商在部分領(lǐng)域擁有強(qiáng)勢話語權(quán)和成本空間也會滋生惡性市場。這些問題的解決不是單純靠反壟斷、引入新競爭主體甚至直接以第三方替代現(xiàn)有運(yùn)營商等手段就能有效解決的，這需要絕對有效而且嚴(yán)厲的行業(yè)監(jiān)管加以引導(dǎo)和調(diào)控。
我國在總結(jié)加入WTO十年來的發(fā)展成就時，突出稱贊了電信業(yè)的改革成果和發(fā)展成就。但不能否認(rèn)，電信業(yè)仍然存在很多亟待解決的問題，尤其在缺乏嚴(yán)格監(jiān)管環(huán)境下，行業(yè)發(fā)展出現(xiàn)無序競爭、資費(fèi)下降和服務(wù)提升與公眾預(yù)期不相一致等情況。以寬帶發(fā)展為例，目前所面臨的發(fā)展困境，其根本原因并不在于行業(yè)寡頭壟斷，而是缺乏投入所造成的超前發(fā)展無法實現(xiàn)。事實上，電信業(yè)的發(fā)展不能說不快，但是其行業(yè)國民經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)性的特點(diǎn)決定了電信業(yè)必須始終保持超前發(fā)展，要大大領(lǐng)先于國家和用戶預(yù)期的發(fā)展目標(biāo)，而這離不開持續(xù)不斷的高投入。這都需要行業(yè)監(jiān)管加強(qiáng)引導(dǎo)，引導(dǎo)電信業(yè)優(yōu)質(zhì)資源向發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域集中，避免不必要的資源消耗。
電信業(yè)深化改革，需要國家級戰(zhàn)略設(shè)計
雖然電信業(yè)經(jīng)過了多次重組，但有效競爭的問題仍沒有解決，這實際上也昭示著，在現(xiàn)有體制下，僅僅通過對存量進(jìn)行重組的方式來促進(jìn)競爭，其有效性已經(jīng)非常有限。實現(xiàn)電信業(yè)的持續(xù)高速增長，需要國家級戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排。事實上，由于電信業(yè)的敏感性，各國均會設(shè)置一些保護(hù)措施，或者以貿(mào)易、國家安全等名義對國內(nèi)電信市場和電信企業(yè)進(jìn)行一定的保護(hù)。而在入世談判中，我國也成功借鑒了國外經(jīng)驗，通過合理政策手段，對國內(nèi)電信市場進(jìn)行最大限度保護(hù)。
現(xiàn)在的中國電信業(yè)已經(jīng)可以與國外巨頭分庭抗?fàn)帲诒３指咚侔l(fā)展的同時實現(xiàn)適度有效競爭，仍然面臨很多難題。專家指出，解決有效競爭的根本出路，還在于進(jìn)一步放開市場準(zhǔn)入，讓新競爭者參與競爭。當(dāng)然，在很短的時間內(nèi)，并在不大可能讓民營資本進(jìn)來的前提下，培育一個能有效參與競爭的新競爭對手并不現(xiàn)實。在這種情況下，需要重新架構(gòu)電信市場結(jié)構(gòu)，在三網(wǎng)融合的背景下，通過電信和廣電相互融合來引入新競爭者，不但可以解決競爭體制問題，也是三網(wǎng)融合破冰的關(guān)鍵。
與發(fā)達(dá)國家的成熟網(wǎng)絡(luò)和市場不同，中國電信業(yè)仍處在大發(fā)展大投入階段，這一國情決定國家級戰(zhàn)略設(shè)計的必要，且首先必須承認(rèn)電信業(yè)自然壟斷的行業(yè)特點(diǎn)，這就需要以強(qiáng)勢行業(yè)監(jiān)管確保寡頭壟斷企業(yè)濫用市場支配地位。
