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工信部電信研究院 何霞
在全球通信業(yè)新一輪戰(zhàn)略競爭中，我國面臨著穩(wěn)固優(yōu)勢領(lǐng)域、突破薄弱環(huán)節(jié)、全面提升經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)能力的機(jī)遇，更多的則要關(guān)注日益凸顯的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和深層次問題。當(dāng)前，我國正處在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展賦予通信業(yè)新使命和新要求，對我國的監(jiān)管也提出了新的思考。
我國通信業(yè)所面臨發(fā)展環(huán)境的變化
通信業(yè)已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前，我國正處在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展賦予通信業(yè)新使命和新要求，突出表現(xiàn)在：一是信息化與工業(yè)化深度融合，各行業(yè)信息化快速發(fā)展，即要求通信業(yè)與現(xiàn)代制造技術(shù)和生產(chǎn)服務(wù)活動相結(jié)合，成為支撐生產(chǎn)經(jīng)營、商貿(mào)活動的基礎(chǔ)平臺；又要求通信業(yè)成為全社會化的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。二是城鎮(zhèn)化水平提高和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級，要求通信業(yè)加快業(yè)務(wù)和應(yīng)用創(chuàng)新，提供差異化、個性化服務(wù)；三是推進(jìn)社會民生與創(chuàng)新社會管理，要求通信業(yè)加強(qiáng)向民生領(lǐng)域延伸，切實履行社會責(zé)任，成為提升公共服務(wù)水平、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要手段。
因此，我國通信業(yè)全面服務(wù)社會生活與經(jīng)濟(jì)活動，已成為國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。 面對新時期的新要求，通信業(yè)需要更為深刻和準(zhǔn)確地認(rèn)識其在經(jīng)濟(jì)社會中的地位與作用，及時推動發(fā)展轉(zhuǎn)變，切實履行歷史使命。
目前，通信業(yè)正加速向信息服務(wù)轉(zhuǎn)型變革。通信業(yè)正加速向以互聯(lián)網(wǎng)為核心、以網(wǎng)絡(luò)跨界融合和創(chuàng)新競爭為特征的信息服務(wù)轉(zhuǎn)型變革。突出表現(xiàn)在：一是互聯(lián)網(wǎng)成為硬件、軟件和服務(wù)的集成平臺與生產(chǎn)要素，通信業(yè)自身加速演進(jìn)的同時，更與產(chǎn)品制造、軟件開發(fā)、數(shù)字內(nèi)容、信息技術(shù)服務(wù)等深度集成，通信業(yè)的內(nèi)涵和邊界急劇擴(kuò)展，通信業(yè)的服務(wù)對象更廣、服務(wù)類型更多、服務(wù)能力更強(qiáng)。二是通信業(yè)正加速向開放產(chǎn)業(yè)鏈、整合價值鏈、海量應(yīng)用服務(wù)和融合產(chǎn)業(yè)形態(tài)發(fā)展，發(fā)展模式面臨深刻變革。三是通信業(yè)競爭跨界成為以業(yè)務(wù)與服務(wù)為核心，涉及設(shè)備、系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)、內(nèi)容、應(yīng)用等整個產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系綜合實力的競爭，成功組織產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系并掌控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為獲得發(fā)展主動權(quán)的必然要求。
通信業(yè)在長期放松管制后，再次得到全球性的普遍關(guān)注。通信業(yè)變革中蘊(yùn)含著巨大的機(jī)遇再次得到全球性的普遍關(guān)注。通信業(yè)變革中蘊(yùn)含著巨大的創(chuàng)新機(jī)遇和發(fā)展契機(jī)，其在國家發(fā)展和國際競爭中的關(guān)鍵戰(zhàn)略性作用再次得到全球性普遍關(guān)注。各國或者以國家戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)及扶持通信業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域的發(fā)展，如在寬帶方面已有100多個國家出臺了戰(zhàn)略；或者適應(yīng)新形勢變化調(diào)整和深化行業(yè)監(jiān)管，如探索面向產(chǎn)業(yè)融合的新型監(jiān)管體制、加強(qiáng)以數(shù)據(jù)與個人信息保護(hù)及安全為重點(diǎn)的法律法規(guī)建設(shè)等。
我國通信業(yè)監(jiān)管體系面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇
在全球通信業(yè)新一輪戰(zhàn)略競爭中，我國面臨著穩(wěn)固優(yōu)勢領(lǐng)域、突破薄弱環(huán)節(jié)、全面提升經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)能力的機(jī)遇，更多的則需要關(guān)注日益凸顯的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和深層次問題。
這主要表現(xiàn)在：一是產(chǎn)業(yè)變革下存在技術(shù)選擇的風(fēng)險，特別是要妥善應(yīng)對顛覆性創(chuàng)新給產(chǎn)業(yè)帶來的沖擊。二是阻礙行業(yè)持續(xù)發(fā)展的一些客觀因素逐漸顯現(xiàn)，如長期投入不足，寬帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和普及水平與國外差距存在拉大的危險等，通信業(yè)的發(fā)展迫切需要注入新的動力。三是體制和機(jī)制中的深層次矛盾日益凸顯，互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和三網(wǎng)融合對通信監(jiān)管提出新的要求。
應(yīng)對當(dāng)前通信業(yè)發(fā)展面臨的復(fù)雜形勢，要求我們在開放、融合與創(chuàng)新的環(huán)境下，深刻思考通信業(yè)的監(jiān)管構(gòu)架，準(zhǔn)確判斷趨勢、實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。
新形勢下，關(guān)于通信業(yè)監(jiān)管政策的一些思考
1、抓住歷史機(jī)遇，實現(xiàn)新的跨越。
從我國信息通信業(yè)發(fā)展的三個階段看，在第一階段，我國信息通信技術(shù)十分落后，許多地方電話不通、通而不暢，計算機(jī)應(yīng)用僅限于科學(xué)計算和辦公自動化；第二階段前期，我國信息通信業(yè)奮起直追，無論是在通信服務(wù)還是信息設(shè)備制造領(lǐng)域都進(jìn)入世界前列。問題是信息化的第二階段后期，我國3G、三網(wǎng)融合、寬帶發(fā)展與應(yīng)用明顯落后下來。物聯(lián)網(wǎng)和云服務(wù)開啟了ICT直接為生產(chǎn)服務(wù)、成為新型生產(chǎn)力的閘門，代表信息化浪潮的第三個重要階段，我國面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和更難得的機(jī)會。我們要清醒的認(rèn)識到，并緊緊抓住這個機(jī)遇，實現(xiàn)發(fā)展。
2、全面支撐社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高信息化水平。
面向開放、融合、創(chuàng)新的環(huán)境，擺在通信業(yè)面前的是，首先提高社會綜合信息化水平，推動兩化深度融合，加快經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域信息化；其次，要增強(qiáng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)的綜合承載能力，實現(xiàn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”，構(gòu)建寬帶、融合、安全的下一代國家信息基礎(chǔ)設(shè)施；再次，提升全社會信息化水平，以信息共享為重點(diǎn)，大力推進(jìn)國家電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，整合提升政府公共服務(wù)和管理能力，建設(shè)各種類型的公共應(yīng)用平臺；另外，加速物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新技術(shù)在生產(chǎn)領(lǐng)域的滲透。更重要的是，要確保基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)安全。
3、消除網(wǎng)絡(luò)融合的體制障礙、組建融合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
三網(wǎng)融合是黨中央、國務(wù)院重大戰(zhàn)略部署，與發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)。因此，需要繼續(xù)推進(jìn)。經(jīng)過近兩年的試點(diǎn)，存在的主要問題有，試點(diǎn)業(yè)務(wù)雙向準(zhǔn)入壁壘重重、行政干預(yù)和歧視性競爭、統(tǒng)籌規(guī)劃和共建共享難以實現(xiàn)、產(chǎn)業(yè)鏈標(biāo)準(zhǔn)體系不統(tǒng)一、缺乏良性盈利模式等，一定程度上影響三網(wǎng)融合的推進(jìn)。
透過表層問題，我們可又看到深層次的原因是法律、體制、機(jī)制問題。缺乏促進(jìn)三網(wǎng)融合法律，是不力的主要原因；從體制障礙看，文化內(nèi)容管理部門的多頭性和職能交叉問題；政企、事企、網(wǎng)臺不分，尚未形成市場化的廣電與電信的改革、市場運(yùn)作難形成對等競爭。從機(jī)制看，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足，導(dǎo)致試點(diǎn)方案無法對接，難以落地等。
網(wǎng)絡(luò)融合困境的根源在于管理理念的落后和管理體制的不健全，更沒有上升為國家政策和法律。當(dāng)務(wù)之急是淡化行業(yè)和部門利益，以信息生產(chǎn)力階段的泛網(wǎng)融合思維方式，站在“調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式”的大背景下，建立“融合性監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。惟有在此管理機(jī)構(gòu)的規(guī)制之下，才有可能落實融合性業(yè)務(wù)的發(fā)展、為產(chǎn)業(yè)升級和社會、經(jīng)濟(jì)、民生發(fā)展提供新的基石。
我們需要站在國家戰(zhàn)略高度、順應(yīng)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢、兼顧發(fā)展與管理、區(qū)分媒體屬性和產(chǎn)業(yè)屬性、內(nèi)容與網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營和監(jiān)管分離、減少和防止重復(fù)建設(shè)。從體制改革角度看，要加強(qiáng)高層級立法保障、實施網(wǎng)絡(luò)與內(nèi)容的分別管理，分工協(xié)調(diào)；推動廣電行業(yè)實施政企分開和網(wǎng)臺分開。從機(jī)制改革考慮，盡快細(xì)化雙向準(zhǔn)入試點(diǎn)政策；提升協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)權(quán)威，明確協(xié)調(diào)基本原則和程序性規(guī)定。
4、制定和實施國家級寬帶信息化戰(zhàn)略。
首先，需要將寬帶發(fā)展提升為國家戰(zhàn)略，而不僅是行業(yè)發(fā)展層面的問題，這樣做有利于引導(dǎo)地方政府進(jìn)一步支持寬帶發(fā)展。畢竟，寬帶接入業(yè)務(wù)具有更強(qiáng)的區(qū)域性。
由于寬帶市場存在市場失靈的現(xiàn)象，因此，政府需要大力支持農(nóng)村地區(qū)寬帶覆蓋。同時，政府還需要提供低收入人群電腦終端補(bǔ)貼與互聯(lián)網(wǎng)教育培訓(xùn)；政府扶持金融工具需要多樣性，即有財政補(bǔ)貼、減免稅收，也需要政策性低息貸款等。
在發(fā)展的同時，需要深化通信行業(yè)改革，建立有利于寬帶發(fā)展、有利于全社會信息化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系；開放市場，引入有實力的競爭主體；理順骨干網(wǎng)結(jié)算價格和寬帶資費(fèi)。
推進(jìn)寬帶應(yīng)用產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，應(yīng)用服務(wù)將反向刺激寬帶發(fā)展。我們看到電子商務(wù)發(fā)展推動生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)入新的階段，同時也推動了寬帶產(chǎn)業(yè)群和寬帶應(yīng)用發(fā)展。
5、創(chuàng)新信息安全管理模式，建立多層面網(wǎng)絡(luò)信息安全的治理機(jī)制。
目前，網(wǎng)絡(luò)與信息安全領(lǐng)域存在深層次問題和矛盾。在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會四個層面逐步凸現(xiàn)出來。如果只迷信技術(shù)手段，采取撤網(wǎng)、筑墻，則會造成道高一尺，魔高一丈的對弈局面。我們認(rèn)為，信息安全至少需要技術(shù)、法律、行政、道德手段，并構(gòu)建公共平臺監(jiān)督。需要創(chuàng)新治理機(jī)制，最好的辦法是把技術(shù)、法律、行政、道德結(jié)合起來。同時，采用平臺化治理模式，利用各類公共信息服務(wù)平臺，通過實名制、誠信記錄、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督形成一種非正式約束的“軟法律”，平臺企業(yè)在法律允許范圍內(nèi)，與執(zhí)法部門合理分工，共同擔(dān)負(fù)起凈化信息環(huán)境，確保網(wǎng)絡(luò)安全的社會責(zé)任。
