專家稱電信監(jiān)管解決頂層設計需出臺電信法

　　本報記者 林琳

　　2002年中國電信業(yè)南北分拆，形成“四大兩小”的競爭格局；2008年5月24日 “三足鼎立”格局沉埃落定，完成了我國電信業(yè)的第四次重組。2002年，通信業(yè)從模擬通信技術(shù)向數(shù)字通信技術(shù)跨越進入2G；到2008年、2009年時期，向3G跨越成為關(guān)鍵詞。如今，通信業(yè)正加速向信息服務轉(zhuǎn)型變革。信息通信技術(shù)日新月異，對電信行業(yè)的盈利模式、管理模式、政府監(jiān)管等產(chǎn)生越來越多的沖擊，令電信業(yè)的監(jiān)管不斷面臨新的挑戰(zhàn)。寬帶中國戰(zhàn)略、三網(wǎng)融合、電信資費管理等問題依然是電信監(jiān)管必須正視的問題，工信部電信研究院研究員丁道勤稱，出臺反映中性立法原則的《電信法》是當務之爭，惟有這樣才能更好地解決頂層設計。

　　電信監(jiān)管三步走，相互交錯

　　記者：十年來，隨著市場競爭格局的不斷調(diào)整，通信業(yè)監(jiān)管方式經(jīng)歷了哪些發(fā)展階段？

　　丁道勤：近十年來，電信監(jiān)管主要是沿著“三步走”的路線前進：電信重組、全業(yè)務競爭、融合監(jiān)管。這三步不是相互獨立的，而是不斷交錯進行的。

　　第一階段：自2000以來，圍繞《電信條例》出臺了一系列電信監(jiān)管法律規(guī)范，初步形成電信和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律體系。2001年11月，國務院批準《電信體制改革方案》，決定對固定電信企業(yè)進行重組整合。2002年，電信南北分拆，行業(yè)重組。

　　第二階段：為了進一步打破電信市場的壟斷局面，促進市場自發(fā)的有效競爭，2008年5月，工信部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合發(fā)布通知，啟動電信業(yè)第四次重組。2009年1月7日，工信部發(fā)三張3G牌照。三大電信運營商從傳統(tǒng)單一業(yè)務競爭轉(zhuǎn)向全業(yè)務競爭，使得“自主創(chuàng)新”逐漸成為行業(yè)轉(zhuǎn)型的主流，推動移動互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展。

　　第三階段：隨著信息網(wǎng)絡技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡出現(xiàn)融合趨勢，2010年1月，國務院常務會議決定加快推進電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合。電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)進入一個全新的時代，融合性監(jiān)管將成為今后一段時期的電信和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的主要表現(xiàn)。

　　電信監(jiān)管呈現(xiàn)三大特點，亟需解決頂層設計

　　記者：隨著通信技術(shù)的進步與更新?lián)Q代，我國通信業(yè)在監(jiān)管方面有呈現(xiàn)哪些特點？

　　丁道勤：改革開放以來，特別是近十年來的高速發(fā)展，我國電信業(yè)實現(xiàn)了歷史性跨越。當前，我國電信業(yè)的健康發(fā)展進入關(guān)鍵歷史階段�；仡櫴�年來的監(jiān)管歷程，放松監(jiān)管是大趨勢，我國通信業(yè)的監(jiān)管主要表現(xiàn)出以下三大特點：

　　一是從重互聯(lián)互通監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥袌鲋刃虮O(jiān)管。中國聯(lián)通成立后，引入外部競爭激活當時電信市場，我國電信市場才開始有了實質(zhì)性的競爭。引入競爭必然引起互聯(lián)互通問題，最初主導電信運營商與非主導電信企業(yè)之間的互聯(lián)互通問題非常突出，網(wǎng)間結(jié)算政策調(diào)整不可能從根本上解決互聯(lián)互通問題，只是解決建立公平的利益激勵機制問題。2000年以來，國務院、電信監(jiān)管部門及司法部門出臺了一系列的互聯(lián)互通監(jiān)管文件和司法解釋，起到很好作用。隨著電信業(yè)的改革和重組，監(jiān)管側(cè)重點也從最初側(cè)重互聯(lián)互通轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌鲋刃虮O(jiān)管。

　　二是從重基礎(chǔ)電信業(yè)務監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ诤蠘I(yè)務，特別是互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務監(jiān)管。最初傳統(tǒng)電信業(yè)務監(jiān)管主要注重基于電信業(yè)務分類的許可證管理制度，特別是對電信網(wǎng)絡設施等基礎(chǔ)電信業(yè)務采取較為嚴格的準入標準，以保證電信監(jiān)管部門的掌控力。但隨著技術(shù)發(fā)展和業(yè)務創(chuàng)新，電信監(jiān)管的重心從原來的基礎(chǔ)電信業(yè)務準入監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ诤蠘I(yè)務和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務監(jiān)管。

　　三是從重電信主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹仉娦判袨楸O(jiān)管。之前的電信重組改革主要是從調(diào)整電信主體架構(gòu)，即調(diào)整電信市場主體關(guān)系著手，側(cè)重于電信主體監(jiān)管。隨著新技術(shù)和新業(yè)務的涌現(xiàn)，監(jiān)管也轉(zhuǎn)向針對電信市場具體行為監(jiān)管。

　　當然，電信監(jiān)管還存在一些亟待完善的地方。首先，需要繼續(xù)完善電信監(jiān)管法律法規(guī)，特別是出臺反映中性立法原則的《電信法》。雖然電信監(jiān)管問題并非僅依靠一部法律所能解決，但進行公平的電信監(jiān)管確需一部統(tǒng)一標準的法律，解決頂層設計。

　　其次，電信監(jiān)管主體多元化有待協(xié)調(diào)解決。我國因為電信產(chǎn)業(yè)涉及到眾多機構(gòu)的監(jiān)管范圍，面臨多重監(jiān)管局面。例如，我們有綜合的價格管理部門、有特殊的投資審批部門、有非行政的內(nèi)容審查機構(gòu)、有主管龐大國有資產(chǎn)的專門機構(gòu)，分別監(jiān)管電信行業(yè)的通信資費、電信投資、網(wǎng)絡內(nèi)容、國有資產(chǎn)等不同領(lǐng)域，每個監(jiān)管機構(gòu)都有自己的利益，監(jiān)管主體多元化使監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)非常困難。

　　最后，從電信改革十年情況看，有明、暗兩條主線：“明線”是對電信市場結(jié)構(gòu)性調(diào)整；“暗線”則是為促進電信業(yè)發(fā)展。電信改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場監(jiān)管是緊密聯(lián)系，相輔相成。但因為電信發(fā)展目標與電信監(jiān)管目標本身存在差異，一個監(jiān)管主體同時肩負兩個不同的職責和目標，存在一定程度沖突。

　　監(jiān)管將轉(zhuǎn)向效率與公平

　　記者：請您預測下一階段的監(jiān)管將呈現(xiàn)哪些趨勢？

　　丁道勤：在下一階段的電信監(jiān)管目標上，應側(cè)重保護消費者合法權(quán)益，進一步強調(diào)維護電信市場的公平競爭和有效競爭。即從效率監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楣�平監(jiān)管，從監(jiān)管電信運營企業(yè)的經(jīng)營績效轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)電信運營企業(yè)與公眾之間的公平服務行為及電信運營企業(yè)之間的公平競爭行為。

　　這兩個監(jiān)管目標其實是一個硬幣的兩個方面，形成電信市場競爭有效格局最終也保護了消費者合法權(quán)益。

　　在保護消費者合法權(quán)益和維護電信市場競爭秩序的目標指引下，為實現(xiàn)有效競爭，電信監(jiān)管應采取靈活多樣的管制方式，綜合運用法律、經(jīng)濟、行政等手段，進一步擴大并保障電信消費者的知情權(quán)和選擇權(quán)，建立和完善支持網(wǎng)絡融合的法律制度，進一步強化和規(guī)范主導運營商向其他電信運營商開放網(wǎng)絡的義務，對主導電信運營商實施一定程度的非對稱管制，提升電信行業(yè)的整體競爭力。