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本報(bào)記者 林琳
2002年中國(guó)電信業(yè)南北分拆，形成“四大兩小”的競(jìng)爭(zhēng)格局；2008年5月24日 “三足鼎立”格局沉埃落定，完成了我國(guó)電信業(yè)的第四次重組。2002年，通信業(yè)從模擬通信技術(shù)向數(shù)字通信技術(shù)跨越進(jìn)入2G；到2008年、2009年時(shí)期，向3G跨越成為關(guān)鍵詞。如今，通信業(yè)正加速向信息服務(wù)轉(zhuǎn)型變革。信息通信技術(shù)日新月異，對(duì)電信行業(yè)的盈利模式、管理模式、政府監(jiān)管等產(chǎn)生越來越多的沖擊，令電信業(yè)的監(jiān)管不斷面臨新的挑戰(zhàn)。寬帶中國(guó)戰(zhàn)略、三網(wǎng)融合、電信資費(fèi)管理等問題依然是電信監(jiān)管必須正視的問題，工信部電信研究院研究員丁道勤稱，出臺(tái)反映中性立法原則的《電信法》是當(dāng)務(wù)之爭(zhēng)，惟有這樣才能更好地解決頂層設(shè)計(jì)。
電信監(jiān)管三步走，相互交錯(cuò)
記者：十年來，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的不斷調(diào)整，通信業(yè)監(jiān)管方式經(jīng)歷了哪些發(fā)展階段？
丁道勤：近十年來，電信監(jiān)管主要是沿著“三步走”的路線前進(jìn)：電信重組、全業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)、融合監(jiān)管。這三步不是相互獨(dú)立的，而是不斷交錯(cuò)進(jìn)行的。
第一階段：自2000以來，圍繞《電信條例》出臺(tái)了一系列電信監(jiān)管法律規(guī)范，初步形成電信和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管法律體系。2001年11月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《電信體制改革方案》，決定對(duì)固定電信企業(yè)進(jìn)行重組整合。2002年，電信南北分拆，行業(yè)重組。
第二階段：為了進(jìn)一步打破電信市場(chǎng)的壟斷局面，促進(jìn)市場(chǎng)自發(fā)的有效競(jìng)爭(zhēng)，2008年5月，工信部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布通知，啟動(dòng)電信業(yè)第四次重組。2009年1月7日，工信部發(fā)三張3G牌照。三大電信運(yùn)營(yíng)商從傳統(tǒng)單一業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向全業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)，使得“自主創(chuàng)新”逐漸成為行業(yè)轉(zhuǎn)型的主流，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展。
第三階段：隨著信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)出現(xiàn)融合趨勢(shì)，2010年1月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定加快推進(jìn)電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)融合。電信和互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)進(jìn)入一個(gè)全新的時(shí)代，融合性監(jiān)管將成為今后一段時(shí)期的電信和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的主要表現(xiàn)。
電信監(jiān)管呈現(xiàn)三大特點(diǎn)，亟需解決頂層設(shè)計(jì)
記者：隨著通信技術(shù)的進(jìn)步與更新?lián)Q代，我國(guó)通信業(yè)在監(jiān)管方面有呈現(xiàn)哪些特點(diǎn)？
丁道勤：改革開放以來，特別是近十年來的高速發(fā)展，我國(guó)電信業(yè)實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。當(dāng)前，我國(guó)電信業(yè)的健康發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵歷史階段。回顧十年來的監(jiān)管歷程，放松監(jiān)管是大趨勢(shì)，我國(guó)通信業(yè)的監(jiān)管主要表現(xiàn)出以下三大特點(diǎn)：
一是從重互聯(lián)互通監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹厥袌?chǎng)秩序監(jiān)管。中國(guó)聯(lián)通成立后，引入外部競(jìng)爭(zhēng)激活當(dāng)時(shí)電信市場(chǎng)，我國(guó)電信市場(chǎng)才開始有了實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng)。引入競(jìng)爭(zhēng)必然引起互聯(lián)互通問題，最初主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商與非主導(dǎo)電信企業(yè)之間的互聯(lián)互通問題非常突出，網(wǎng)間結(jié)算政策調(diào)整不可能從根本上解決互聯(lián)互通問題，只是解決建立公平的利益激勵(lì)機(jī)制問題。2000年以來，國(guó)務(wù)院、電信監(jiān)管部門及司法部門出臺(tái)了一系列的互聯(lián)互通監(jiān)管文件和司法解釋，起到很好作用。隨著電信業(yè)的改革和重組，監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)也從最初側(cè)重互聯(lián)互通轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暿袌?chǎng)秩序監(jiān)管。
二是從重基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)融合業(yè)務(wù)，特別是互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)監(jiān)管。最初傳統(tǒng)電信業(yè)務(wù)監(jiān)管主要注重基于電信業(yè)務(wù)分類的許可證管理制度，特別是對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施等基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)采取較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，以保證電信監(jiān)管部門的掌控力。但隨著技術(shù)發(fā)展和業(yè)務(wù)創(chuàng)新，電信監(jiān)管的重心從原來的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)準(zhǔn)入監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)融合業(yè)務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)監(jiān)管。
三是從重電信主體監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹仉娦判袨楸O(jiān)管。之前的電信重組改革主要是從調(diào)整電信主體架構(gòu)，即調(diào)整電信市場(chǎng)主體關(guān)系著手，側(cè)重于電信主體監(jiān)管。隨著新技術(shù)和新業(yè)務(wù)的涌現(xiàn)，監(jiān)管也轉(zhuǎn)向針對(duì)電信市場(chǎng)具體行為監(jiān)管。
當(dāng)然，電信監(jiān)管還存在一些亟待完善的地方。首先，需要繼續(xù)完善電信監(jiān)管法律法規(guī)，特別是出臺(tái)反映中性立法原則的《電信法》。雖然電信監(jiān)管問題并非僅依靠一部法律所能解決，但進(jìn)行公平的電信監(jiān)管確需一部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的法律，解決頂層設(shè)計(jì)。
其次，電信監(jiān)管主體多元化有待協(xié)調(diào)解決。我國(guó)因?yàn)殡娦女a(chǎn)業(yè)涉及到眾多機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍，面臨多重監(jiān)管局面。例如，我們有綜合的價(jià)格管理部門、有特殊的投資審批部門、有非行政的內(nèi)容審查機(jī)構(gòu)、有主管龐大國(guó)有資產(chǎn)的專門機(jī)構(gòu)，分別監(jiān)管電信行業(yè)的通信資費(fèi)、電信投資、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容、國(guó)有資產(chǎn)等不同領(lǐng)域，每個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)都有自己的利益，監(jiān)管主體多元化使監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)非常困難。
最后，從電信改革十年情況看，有明、暗兩條主線：“明線”是對(duì)電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性調(diào)整；“暗線”則是為促進(jìn)電信業(yè)發(fā)展。電信改革與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場(chǎng)監(jiān)管是緊密聯(lián)系，相輔相成。但因?yàn)殡娦虐l(fā)展目標(biāo)與電信監(jiān)管目標(biāo)本身存在差異，一個(gè)監(jiān)管主體同時(shí)肩負(fù)兩個(gè)不同的職責(zé)和目標(biāo)，存在一定程度沖突。
監(jiān)管將轉(zhuǎn)向效率與公平
記者：請(qǐng)您預(yù)測(cè)下一階段的監(jiān)管將呈現(xiàn)哪些趨勢(shì)？
丁道勤：在下一階段的電信監(jiān)管目標(biāo)上，應(yīng)側(cè)重保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)維護(hù)電信市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和有效競(jìng)爭(zhēng)。即從效率監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楣奖O(jiān)管，從監(jiān)管電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)與公眾之間的公平服務(wù)行為及電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)行為。
這兩個(gè)監(jiān)管目標(biāo)其實(shí)是一個(gè)硬幣的兩個(gè)方面，形成電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有效格局最終也保護(hù)了消費(fèi)者合法權(quán)益。
在保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益和維護(hù)電信市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的目標(biāo)指引下，為實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，電信監(jiān)管應(yīng)采取靈活多樣的管制方式，綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、行政等手段，進(jìn)一步擴(kuò)大并保障電信消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，建立和完善支持網(wǎng)絡(luò)融合的法律制度，進(jìn)一步強(qiáng)化和規(guī)范主導(dǎo)運(yùn)營(yíng)商向其他電信運(yùn)營(yíng)商開放網(wǎng)絡(luò)的義務(wù)，對(duì)主導(dǎo)電信運(yùn)營(yíng)商實(shí)施一定程度的非對(duì)稱管制，提升電信行業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。
