三網(wǎng)融合分業(yè)監(jiān)管重點(diǎn)在哪里

　　金玉森／文

　　經(jīng)國(guó)務(wù)院三網(wǎng)融合工作協(xié)調(diào)小組審議批準(zhǔn)，我國(guó)第一批三網(wǎng)融合試點(diǎn)地區(qū)(城市)名單于6月30日確定。北京等12個(gè)城市(地區(qū))第一批進(jìn)入三網(wǎng)融合試點(diǎn)范圍，標(biāo)志著工信部、廣電總局和各地政府監(jiān)管部門將按照試點(diǎn)業(yè)務(wù)范圍和種類分別向試點(diǎn)企業(yè)頒發(fā)相應(yīng)許可證，同時(shí)也標(biāo)志著分業(yè)監(jiān)管的開始。在分業(yè)監(jiān)管伊始，國(guó)家按照“積極穩(wěn)妥、同步推進(jìn)、分業(yè)監(jiān)管、加強(qiáng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃、加快建設(shè)、服務(wù)群眾、促進(jìn)發(fā)展、強(qiáng)化管理、確保安全、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、加快創(chuàng)新”的原則提出分業(yè)監(jiān)管的重點(diǎn)，意義十分重大。

　　分業(yè)監(jiān)管的領(lǐng)域是電信行業(yè)和廣播電視行業(yè)，分業(yè)監(jiān)管的范圍是試點(diǎn)城市(地區(qū))和企業(yè)，經(jīng)過試點(diǎn)逐漸放開至全國(guó)電信行業(yè)、廣播電視行業(yè)，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管。開啟分業(yè)監(jiān)管新領(lǐng)域的重點(diǎn)在哪里？筆者提出以下認(rèn)識(shí)與業(yè)內(nèi)讀者商榷。

　　第一，成立三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。按照國(guó)務(wù)院要求成立三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，對(duì)口開展工作，同時(shí)由各地協(xié)調(diào)小組及其辦公室決定組建專家評(píng)估和安全評(píng)估機(jī)構(gòu)并開展工作。一般而言，相關(guān)省(區(qū)、市)三網(wǎng)融合領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由副省(區(qū)、市)長(zhǎng)出任，副組長(zhǎng)將由各省政府秘書長(zhǎng)或副秘書長(zhǎng)出任，成員由相關(guān)各部門組成；辦公室由各省委省政府決定設(shè)立的地點(diǎn)，應(yīng)本著實(shí)事求是、便于工作的需要，按照方案需要設(shè)立。

　　如果三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室不設(shè)在電信部門，也不設(shè)在廣電部門，而設(shè)在地方政府某綜合部門，表面看似公允，其實(shí)脫離實(shí)際，難以落實(shí)分業(yè)監(jiān)管政策，在分業(yè)監(jiān)管之初就埋下了組織保障的不利因素，與落實(shí)三網(wǎng)融合方案相悖。由于地方綜合部門對(duì)電信和廣電業(yè)務(wù)不熟悉、技術(shù)政策不熟悉，既不管電信網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)，又不管廣播電視網(wǎng)；既不管電信業(yè)務(wù)，又不管廣電業(yè)務(wù)。試想一個(gè)對(duì)業(yè)務(wù)技術(shù)不了解、不熟悉的地方綜合部門如何進(jìn)行日常三網(wǎng)融合的處理工作？這樣勢(shì)必對(duì)開展分業(yè)監(jiān)管不利。另外，如果三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立在廣電部門也是不利的，一個(gè)基本的事實(shí)是，對(duì)于整個(gè)網(wǎng)絡(luò)而言，廣電網(wǎng)絡(luò)不過是電信網(wǎng)絡(luò)的末梢。在全程全網(wǎng)中，廣電網(wǎng)絡(luò)只處于接入網(wǎng)的地位，全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)的主體是電信部門，技術(shù)政策主體是電信部門，業(yè)務(wù)支撐主體是電信部門�；�于這樣的客觀實(shí)際，各地在分業(yè)監(jiān)管時(shí)如置若罔聞，明顯不利于隨后的分業(yè)監(jiān)管。再者，通信管理局擔(dān)綱網(wǎng)絡(luò)管理的業(yè)務(wù)、技術(shù)種類多，對(duì)技術(shù)、業(yè)務(wù)熟悉，加之置于地方三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組領(lǐng)導(dǎo)之下，并且經(jīng)過市場(chǎng)監(jiān)管的理論和實(shí)踐考驗(yàn)，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)公平公正監(jiān)管十多年，對(duì)公開透明的辦公程序熟悉，不會(huì)有礙公平公正執(zhí)行政策。因此，三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)該設(shè)立在通信管理局，將其作為日常辦事機(jī)構(gòu)為宜。

　　第二，加強(qiáng)法律政策建設(shè)。由于分業(yè)監(jiān)管涉及試點(diǎn)企業(yè)審批入市、依法服務(wù)、建設(shè)發(fā)展、違法處罰、審批退市等一系列法律政策，基于《中華人民共和國(guó)電信法》沒有出臺(tái)，分業(yè)監(jiān)管依法行政只能分別依據(jù)廣電和電信條例等法規(guī)。盡管電信條例和廣電條例都是經(jīng)過國(guó)務(wù)院討論通過的國(guó)家行政法規(guī)，但在時(shí)間上分為先后，凡屬前后相悖的問題，以國(guó)務(wù)院三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案為準(zhǔn)，即以前的相關(guān)法規(guī)對(duì)今天同一問題不具有行政法律溯及力。因此，分業(yè)監(jiān)管的法律依據(jù)，凡是引用各自法律依據(jù)適用行政監(jiān)管時(shí)，一要盡量以跨行業(yè)跨部門的上位法律使用類推更有利；二要同一問題以最后出臺(tái)的國(guó)務(wù)院三網(wǎng)融合試點(diǎn)方案為準(zhǔn)；三要理順分業(yè)監(jiān)管依法行政和辦公室的關(guān)系，無論電信、廣電提出初步處理意見至最后實(shí)施必須經(jīng)過日常辦事機(jī)構(gòu)作出決定，不能以分業(yè)監(jiān)管為由代替辦公室日常機(jī)構(gòu)行使三網(wǎng)融合試點(diǎn)的職能。這樣做的理由是，在我們國(guó)家《電信法》尚未出臺(tái)的情況下，依據(jù)《中華人民共和國(guó)組織法》有關(guān)規(guī)定，行政上位主管下位的隸屬關(guān)系即下級(jí)服從上級(jí)組織作出的決定，并服從上級(jí)組織管理，以表明上級(jí)組織行使職能，這是有行政法律依據(jù)的。如若不然，教條式地執(zhí)行分業(yè)監(jiān)管，表面上看似存在三網(wǎng)融合辦公室卻不履行日常事務(wù)處理職能，那么所設(shè)辦公室形同虛設(shè)，或事實(shí)上由分業(yè)監(jiān)管代替辦公室，這就失去了國(guó)家要求設(shè)立三網(wǎng)融合辦公室機(jī)構(gòu)的意義，有悖于三網(wǎng)融合方案。此外，廣電條例與電信條例在入市、資費(fèi)、服務(wù)、建設(shè)、處罰等方面出入很大，例如，廣電對(duì)違規(guī)企業(yè)處罰最少1元或3元，最多3萬元或5萬元；而電信處罰最少1萬元以上，最多處罰100萬元。兩大行業(yè)處罰力度懸殊巨大，依照這樣處罰將給予廣電試點(diǎn)企業(yè)以毀滅性的打擊，無異于將廣電試點(diǎn)企業(yè)清除出市場(chǎng)。所以，協(xié)調(diào)兩大行業(yè)在一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行運(yùn)作正是三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常職責(zé)所在。應(yīng)該指出的是，基于電信、廣電法規(guī)開展分業(yè)監(jiān)管就要以分業(yè)監(jiān)管意見為主，但不排斥對(duì)明顯違背法律法規(guī)的意見要做好協(xié)調(diào)糾正工作，這正是三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要做的工作，這不與分業(yè)監(jiān)管相悖，而是為了更好地尊重分業(yè)監(jiān)管原則，以積極穩(wěn)妥為前提促進(jìn)其合理發(fā)展。

　　第三，落實(shí)“統(tǒng)籌規(guī)劃加快網(wǎng)絡(luò)建設(shè)改造和資源共享”的決定。三網(wǎng)融合方案明確同意組建國(guó)家級(jí)有線電視網(wǎng)絡(luò)公司，在國(guó)家三網(wǎng)融合小組批準(zhǔn)后建立。方案同時(shí)要求，這個(gè)全國(guó)性的國(guó)有大型企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)改造中要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的統(tǒng)一、以注重社會(huì)效益為出發(fā)點(diǎn)的政策。這里強(qiáng)調(diào)的社會(huì)效益主要是指：確保信息安全和文化安全；在實(shí)行國(guó)家投資和多種政策扶持的同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)全程全網(wǎng)、可管可控；增強(qiáng)服務(wù)能力，努力提供安全優(yōu)質(zhì)的廣播電視節(jié)目和信息服務(wù)。

　　方案還要求研究制訂網(wǎng)絡(luò)統(tǒng)籌規(guī)劃和共建共享辦法，完善工程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。符合統(tǒng)籌規(guī)劃、共建共享的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)要納入城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用和國(guó)家投資計(jì)劃中，實(shí)行共建共享。無論電信網(wǎng)還是廣播電視網(wǎng)都是國(guó)家重要信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的范圍，要統(tǒng)籌規(guī)劃，充分利用現(xiàn)有的信息基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮各自各類網(wǎng)絡(luò)和傳輸優(yōu)勢(shì)，避免重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)資源高效利用。由此看來，廣電和電信兩大行業(yè)新一輪的共建共享將成為分業(yè)監(jiān)管的一大重點(diǎn)，應(yīng)該引起各地的高度重視。一定要在各地全行業(yè)規(guī)劃、建設(shè)、使用上堅(jiān)持不搞重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)共建共享；要支持三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)在文化教育、社會(huì)服務(wù)、生產(chǎn)制造等領(lǐng)域的應(yīng)用，發(fā)展基于三網(wǎng)融合的農(nóng)村信息化應(yīng)用、社會(huì)信息化服務(wù)和政府公共信息化服務(wù)；著眼地區(qū)城市實(shí)際和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，廣泛吸收國(guó)際先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，研究制訂近期和中長(zhǎng)期兩個(gè)階段的三網(wǎng)融合技術(shù)路線。在技術(shù)上高起點(diǎn)，立足于20年后都不落后的原則。

　　第四，探索高效協(xié)調(diào)規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制。實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，把討論30年沒有解決的問題納入同一軌道，進(jìn)行融合式運(yùn)行磨合，兩個(gè)行業(yè)入市規(guī)范不一致，服務(wù)規(guī)范不一致，建設(shè)規(guī)范不一致，處罰規(guī)范不一致，入市規(guī)范不一致，諸多不規(guī)范運(yùn)作一定會(huì)導(dǎo)致分業(yè)監(jiān)管的難點(diǎn)增多，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，服務(wù)質(zhì)量爭(zhēng)端加劇，甚至在競(jìng)爭(zhēng)勢(shì)均的情況下出現(xiàn)新一輪壟斷。監(jiān)管就是服務(wù)，各地分業(yè)監(jiān)管一定要保證試點(diǎn)企業(yè)售前服務(wù)、售中服務(wù)、售后服務(wù)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)到位。為了防范面向用戶開始新一輪爭(zhēng)奪的價(jià)格戰(zhàn)，各地三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組辦公室將開始新的監(jiān)管。新的監(jiān)管重點(diǎn)是，依法開展三網(wǎng)融合業(yè)務(wù)下的服務(wù)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行電信服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和廣電服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；加大監(jiān)管力度，防范市場(chǎng)出現(xiàn)服務(wù)熱點(diǎn)爭(zhēng)端，主要集中在資費(fèi)、音像質(zhì)量和節(jié)目質(zhì)量用戶投訴、投訴處理滿意度、違規(guī)節(jié)目處罰以及協(xié)調(diào)配合是否合理等。由于廣電掌握著節(jié)目播控權(quán)力，新一輪服務(wù)爭(zhēng)議將走上前臺(tái)，電信試點(diǎn)企業(yè)也可能利用其他媒體公開情況等，競(jìng)爭(zhēng)形式將發(fā)生明顯變化。面對(duì)新一輪競(jìng)爭(zhēng)，各地試點(diǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要依法管理，秉公辦案，公開公正公平，積極穩(wěn)妥地處理爭(zhēng)議。同時(shí)，要聯(lián)合工商等部門，防止試點(diǎn)企業(yè)在合作的基礎(chǔ)上劃分勢(shì)力范圍，制造人為市場(chǎng)壟斷，積極爭(zhēng)創(chuàng)穩(wěn)定的、健康的、有序的適度競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)格局。

　　第五，要保證地方黨委政府對(duì)三網(wǎng)融合工作的支持和領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)行三網(wǎng)融合試點(diǎn)，建設(shè)融合網(wǎng)絡(luò)，開辦融合業(yè)務(wù)，將惠民于地方，推動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。三網(wǎng)融合試點(diǎn)和發(fā)展是不能脫離地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展而孤立發(fā)展的，必須在地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)和支持下開展三網(wǎng)融合試點(diǎn)工作。堅(jiān)持實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)以垂直為主的監(jiān)管體制，正是由于地方有了進(jìn)行三網(wǎng)融合的熱切愿望和市場(chǎng)要求，才為三網(wǎng)融合試點(diǎn)創(chuàng)造了條件。在“網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)、市場(chǎng)基礎(chǔ)、組織能力、安全保障能力中，沒有地方黨委政府支持這一根本的試點(diǎn)條件，具備試點(diǎn)地區(qū)(城市)的條件就是一句空話。所以，保障地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，是保障三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)小組有效協(xié)調(diào)地方廣電、電信企業(yè)開展雙向業(yè)務(wù)進(jìn)入試點(diǎn)的充分而必要的條件。各地三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要經(jīng)常向地方黨委政府匯報(bào)情況，辦公室要經(jīng)常向三網(wǎng)融合協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)工作，主動(dòng)爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，保證試點(diǎn)工作見成效。

　　第六，要保障網(wǎng)絡(luò)信息安全。安全、可靠、可管、可信是衡量試點(diǎn)工作成敗的關(guān)鍵。要按照誰主管誰負(fù)責(zé)、誰建網(wǎng)誰負(fù)責(zé)、誰審批誰負(fù)責(zé)的原則明確職責(zé)分工，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，落實(shí)安全職責(zé)。電信企業(yè)、廣電企業(yè)應(yīng)按照同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步運(yùn)行的要求，做好信息安全制度建設(shè)，做好信息安全技術(shù)管理控制手段的延伸建設(shè)，并接受監(jiān)管部門的監(jiān)管，保障相關(guān)設(shè)施的正常運(yùn)行，這是保障技術(shù)監(jiān)管的必要手段，必須做好落實(shí)；要建立試點(diǎn)安全評(píng)估制度，安全評(píng)估小組要發(fā)揮專業(yè)論證優(yōu)勢(shì)，做好安全評(píng)估論證工作，確保網(wǎng)絡(luò)安全運(yùn)行和管理；要落實(shí)安全防范應(yīng)急預(yù)案，執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是依靠網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)管，保障服務(wù)質(zhì)量，并做到信息音像提取、存儲(chǔ)符合標(biāo)準(zhǔn)，立案查處有依據(jù)，進(jìn)行處理有成效；要建立事前防范、事中阻斷、事后追溯的信息安全技術(shù)保障體系，切實(shí)建立應(yīng)急通信、應(yīng)急廣播保障體系。

　　(本文作者單位為遼寧省通信管理局)

　　(中國(guó)電信業(yè))