電信業(yè)入世十年：調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系鋪路3G發(fā)展

　　國家發(fā)改委經(jīng)濟體制改革研究所 史煒

　　入世10年，中國經(jīng)濟發(fā)生實質(zhì)性的飛躍，經(jīng)濟的運行方式發(fā)生了前所未有的改變。中國不僅成為世界第二大經(jīng)濟體，第一大外匯儲備國家和最大的的產(chǎn)品出口國，同時，產(chǎn)業(yè)開放領(lǐng)域、對外合作規(guī)模、國際影響力和國家整體經(jīng)濟實力等方面均取得舉世矚目的發(fā)展。

　　入世十年，從發(fā)展的眼光看電信業(yè)的變化，大致可以分為三大階段，即：以調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系推進發(fā)展的利益重組階段；以發(fā)展3G為核心的市場結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段；以2008年金融危機為背景的，以市場動力機制推進電信深化改革階段。入世10年，中國電信業(yè)所經(jīng)歷的三個不同發(fā)展階段，分別為今后的改革積累了大量有價值的經(jīng)驗，同時也為下一步的深化改革總結(jié)了許多值得深刻思考的教訓(xùn)。

　　以調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系推進發(fā)展的利益重組階段(2001-2005年)

　　調(diào)整業(yè)務(wù)關(guān)系和格局，是中國加入WTO前期最重要的任務(wù)和市場準備。判斷這一時期的發(fā)展，除了以往報告所列舉的大量數(shù)字內(nèi)容外，我認為以下幾點是非常重要的。

　　第一，在加入WTO的第二年，原信息產(chǎn)業(yè)部就明確提出了“進一步擴大電信開放”的發(fā)展目標，同時調(diào)整了外國電信公司進入中國的門坎，以至許多人吶喊電信業(yè)“狼來了”。

　　“狼來了”是一個很典型的傳統(tǒng)思想，也映射出當時改革與發(fā)展思想的狹隘性。盡管我當時在中國電信業(yè)第一個提出要“與狼共舞”(1999-2000年中國“入世”研究報告——電信部分)，但是，在這個階段結(jié)束的時候，我們竟然連“狼”的影子都沒看到。其實，狼確實到了中國，它不是簡單地以收購中國國有電信公司，大規(guī)模參股的方式進入，而是以業(yè)務(wù)滲透、技術(shù)滲透、產(chǎn)品滲透的方式，在我們幾乎缺少必要防范的情況下，占領(lǐng)了中國電信業(yè)的產(chǎn)品市場、技術(shù)市場和業(yè)務(wù)市場。在這個過程中，所謂的與狼共舞，實際僅僅是中國電信業(yè)以市場換技術(shù)，以規(guī)模爭地位。中國的華為、中興公司開始由單純的產(chǎn)品買賣，變成與狼共技，在研發(fā)和創(chuàng)新體制上在國內(nèi)率先形成了一套中國模式。電信運營商在業(yè)務(wù)分離后，更多地選擇的是“海外業(yè)務(wù)批發(fā)商”的模式，即：用跨國公司技術(shù)和產(chǎn)品，在中國組網(wǎng)，銷售產(chǎn)品，并支付巨額的專利費。由于龐大的電信基礎(chǔ)設(shè)施在2002年被禁止轉(zhuǎn)售，使固話選擇了小靈通這樣的游擊隊戰(zhàn)術(shù)，移動則采取了瘋狂的跑馬圈地戰(zhàn)術(shù)。這種看似混亂的競爭和“業(yè)務(wù)批發(fā)”，在一定程度上實現(xiàn)了中國電話用戶的超高速發(fā)展，也為后來的自主發(fā)展創(chuàng)造了市場條件，因此，跨國公司和中國企業(yè)基本處在“雙贏”狀態(tài)。

　　第二，從改革的角度看，在這個階段，“壟斷”、“結(jié)構(gòu)失衡”、“市場霸王條款”、資費不合理等問題均逐步暴露出來。同時，中國電信業(yè)改革政策與技術(shù)市場快速發(fā)展的不協(xié)調(diào)性日漸突出。

　　可以認為，這一階段，中國電信業(yè)僅僅完成了發(fā)展任務(wù)，而沒有完成甚至沒有明確的改革目標。這一問題的出現(xiàn)，我認為最主要的原因是，中國在2001-2005年期間，面對開放的市場和所謂的全球經(jīng)濟一體化，準備不足，大批行政管理者面對開放的市場仍停留在投石問路，摸著石頭過河的階段。對歐美電信業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動力和前瞻性的戰(zhàn)略，大多處于照貓畫虎的認識過程。特別是在這一階段，我國電信業(yè)因業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)模式的單一，尚缺少與跨國電信公司博弈的籌碼。因此，在發(fā)展為主線的背景下，改革的動力明顯不足，快速發(fā)展所遺留的問題日趨嚴重。

　　第三，這一階段最大的改革舉措是實施電信南北分拆。

　　在入世談判的最后時刻，即：2001年11月，國務(wù)院批準《電信體制改革方案》，對固定電信企業(yè)進行重組整合，決定組建新的中國電信集團公司和中國網(wǎng)絡(luò)通信集團公司。2002年5月16日，原信息產(chǎn)業(yè)部部長吳基傳正式宣布中國電信集團公司和中國網(wǎng)絡(luò)通信集團公司掛牌成立。當時提出了“打破壟斷，公平競爭、優(yōu)化配置、加強監(jiān)管”。重組整合后的中國電信集團和中國網(wǎng)通集團，是中國電信業(yè)兩家實力相當?shù)墓潭�電信為主體的運營企業(yè)，雙方在全國均擁有完整的長途干線傳輸網(wǎng)和所屬地區(qū)完整的本地電話網(wǎng)，在理論上具備平等接入、比較競爭的基礎(chǔ)條件，并具有本地電話、長途電話、國際電話和國際互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)經(jīng)營權(quán)。兩大集團公司可以各自在對方區(qū)域內(nèi)建設(shè)本地電話網(wǎng)和經(jīng)營本地固定電話等業(yè)務(wù)，要求雙方相互提供平等接入與互惠服務(wù)。從決策層的判斷看，這樣一來的分拆既符合國際潮流，也可以使中國的固網(wǎng)領(lǐng)域形成中國電信集團與中國網(wǎng)通集團兩強互相競爭，新興電信企業(yè)積極參與的基本格局。

　　總結(jié)這一階段電信業(yè)的發(fā)展，我們基本可以做出這樣的結(jié)論：在國內(nèi)整體市場化進程緩慢的大環(huán)境下，電信業(yè)很難實現(xiàn)跨行業(yè)的擴張式發(fā)展，改革和發(fā)展的路徑也只能停留在電信業(yè)領(lǐng)域內(nèi)。而這一階段的后期，當我們還在強調(diào)做“專”的時候，歐美已完成全業(yè)務(wù)和融合發(fā)展的改造。由此可見，中國在加入WTO的最初5年，仍處在學(xué)習開放方法和探討發(fā)展方式的階段。

　　第四，在入世的前5年，WTO有關(guān)《基礎(chǔ)電信協(xié)議》，即《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第四議定書》對我國的約束尚處在過渡階段， 1998年2月5日《基礎(chǔ)電信協(xié)議》正式生效后，締約方占據(jù)了全球93%的市場份額，但是，在中國入世后，這一市場份額發(fā)生很大變化。

　　在這一階段，中國電信業(yè)在發(fā)展與開放中，所涉及的法律、法規(guī)、行政命令及其它決定、規(guī)章和習慣做法，無論是中央或地方政府做出的，還是由政府授權(quán)的非政府機構(gòu)做出的，都還難以達到WTO的要求。我們可以清晰地認識到，在加入WTO后的第一階段，盡管我國還難以在很短的時間內(nèi)實現(xiàn)與國際法律、法規(guī)的對接，但因為我們采取了“堅持發(fā)展，堅持本國特色”的大原則，堅持以“守”求發(fā)展的策略，因此，在對外開放的尺度把握上還是行之有效的。同時，由于過于重視對外開放問題，使內(nèi)部市場的開放明顯滯后，且信心不足，國內(nèi)有效競爭市場的基本條件存在大量制度上和市場上的缺陷。

　　以發(fā)展3G為核心的優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)階段(2006-2008年)

　　中國入世后的第二個發(fā)展階段，可以將3G業(yè)務(wù)的發(fā)展作為判斷主線。在這個階段，中國自主知識產(chǎn)權(quán)的TD-SCDMA成為全球第三代移動通信三大標準之一，標志著中國電信業(yè)已經(jīng)完成了從電信落后國家步入電信大國的行列。國際對TD-SCDMA標準的認可，不僅僅是一次技術(shù)認可的問題，也是對中國3G技術(shù)與國際先進技術(shù)標準相互融合能力的認可，是國家在科技發(fā)展和創(chuàng)新上的重大突破，也為此后發(fā)展自主知識產(chǎn)權(quán)技術(shù)奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　在這個階段，關(guān)于重組方案的討論，以及各種優(yōu)化市場結(jié)構(gòu)方案的探討，是新中國建國以來，所有國有壟斷性行業(yè)都未曾經(jīng)歷的。特別是針對電信業(yè)既成事實的壟斷現(xiàn)狀，專家學(xué)者和決策層均考慮到以增量發(fā)展平衡市場結(jié)構(gòu)，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)則由市場自行調(diào)整的思路。具體說，就是以3G時代的新業(yè)務(wù)來建立新的市場結(jié)構(gòu)，特別是以增值業(yè)務(wù)拉動新市場結(jié)構(gòu)的形成，這樣的思路在中國傳統(tǒng)國有壟斷領(lǐng)域是前所未有的，因此，現(xiàn)在回過頭看，我認為2006-2008年，中國電信業(yè)重組和3G牌照的發(fā)放方式的大辯論，是中國電信業(yè)加入WTO后最大的一次思想革命。當時提出的六合三重組思路，今天看，整體上利大于弊，其效果在今天的全業(yè)務(wù)發(fā)展和移動互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域已得到充分證明。

　　需要總結(jié)的是，針對市場結(jié)構(gòu)和3G這樣的重大技術(shù)項目，我們也同樣暴露了市場經(jīng)驗不足和政府干預(yù)過度的問題。

　　首先，盡管提出了六合三的重組思路，但有效的市場結(jié)構(gòu)在此后的實踐中并未能建立，中國移動在移動通信領(lǐng)域的一家獨大并未改變，中國電信和中國聯(lián)通在移動業(yè)務(wù)的發(fā)展上仍步履維艱，特別是中國聯(lián)通因規(guī)模過小，在后來引入蘋果iPhone時，幾乎沒有有效的談判籌碼，盡管iPhone在中國有良好的表現(xiàn)，但中國企業(yè)的收益近乎于無。同時，中國電信和中國聯(lián)通把持著固網(wǎng)寬帶，大批海外提供商按照我國的開放條例，大規(guī)模地間接占領(lǐng)了寬帶內(nèi)容和服務(wù)市場，而固網(wǎng)運營商在發(fā)展新業(yè)務(wù)的過程中，發(fā)現(xiàn)自身已萎縮成管道運營商，全業(yè)務(wù)的市場架構(gòu)和服務(wù)體系很難形成。

　　再者，在3G的研發(fā)體系上，充分暴露我國傳統(tǒng)科技發(fā)展方式的種種弊端，封閉、行政化、拒絕融合、對市場盲目樂觀等，使我國擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的TD-SCDMA的發(fā)展受到諸多限制，遠未達到應(yīng)用的應(yīng)用效果和技術(shù)效果。

　　這一階段，WTO對全球電信業(yè)的影響已經(jīng)遠遠超出《基礎(chǔ)電信條例》的范圍，國際上的大型電信公司之間的并購、重組愈演愈烈，通信融合技術(shù)的發(fā)展和全球壟斷性的電信采購鏈基本被瓜分，各國針對電信領(lǐng)域的政策涇渭分明地劃分為戰(zhàn)略性和滲透性兩大類，歐美大量軍用通信技術(shù)民用化，或通過開放市場，大規(guī)模地進入第三國市場。我國雖然在政策上不斷制定開放目標，但電信業(yè)特別是國有電信業(yè)除了在產(chǎn)品消費市場領(lǐng)域具有相對影響力外，在開放方式和發(fā)展手段上進一步被歐美國家拉開距離。