史煒：我國電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則缺失

　　建立中國電信業(yè)有效的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，首先需要解決的就是國有電信股股權(quán)的多元化和建立國有股權(quán)的約束機(jī)制，這是競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)培育過程中，監(jiān)管體制和《電信法》制定的基本前提，也是國務(wù)院鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)的必要前提

　　國家發(fā)改委體改所研究員 史煒

　　壟斷加行政化的運(yùn)營體制，國有資產(chǎn)股一家獨(dú)大，對(duì)外開放政策多、渠道窄，民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)難以在股權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、業(yè)務(wù)決策權(quán)上獲得實(shí)質(zhì)性突破，均是長期阻礙中國電信業(yè)有效競(jìng)爭(zhēng)的主要因素。

　　保障競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制形成的法律法規(guī)嚴(yán)重滯后和不足，競(jìng)爭(zhēng)主體模糊，嚴(yán)重的部門利益和條塊切割是長期以來破壞電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)形成的深層次體制因素。

　　問題的核心是，所有這些障礙和問題早已被業(yè)界和決策層所認(rèn)識(shí)，對(duì)問題的嚴(yán)重性也產(chǎn)生廣泛的共識(shí)，但是，為什么問題仍不能得到有效解決呢？答案只有一個(gè)，國有股股權(quán)的獨(dú)斷性、行政性、非約束性和超越法律性。

　　因此，下一步要建立中國電信業(yè)有效的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)，首先需要解決的就是國有電信股股權(quán)的多元化和建立國有股權(quán)的約束機(jī)制，這是競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)培育過程中，監(jiān)管體制和《電信法》制定的基本前提，也是國務(wù)院鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)的必要前提。

　　(一)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的缺失

　　市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不是一套簡(jiǎn)單的政策和條例，而是要在產(chǎn)業(yè)運(yùn)行中確定具體的落腳點(diǎn)，這是當(dāng)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的基本規(guī)則。

　　中國加入WTO后，外資之所以遲遲不能進(jìn)入中國基礎(chǔ)電信業(yè)，關(guān)鍵點(diǎn)就在于開放與競(jìng)爭(zhēng)政策與市場(chǎng)的實(shí)際運(yùn)營方式嚴(yán)重脫節(jié)。比如，虛擬運(yùn)營、號(hào)碼攜帶、轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)、國有股權(quán)出讓、國有電信運(yùn)營商與非國有企業(yè)合資合作等，開放的政策早就制定，但始終落不到運(yùn)營環(huán)節(jié)，因此，諸如韓國SKT、澳大利亞電信等跨國企業(yè)在中國努力多年后，最終選擇退出競(jìng)爭(zhēng)。

　　目前唯一進(jìn)入基礎(chǔ)電信運(yùn)營的非國有電信企業(yè)是民盈電信，此公司雖然是全資民營，但前身有深厚的全國工商聯(lián)和安全部背景，自2002年以來一直在珠三角從事基礎(chǔ)電信和IPTV業(yè)務(wù)，業(yè)務(wù)輻射到廣東和港澳，并在轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)叫停前，從原小網(wǎng)通公司購買了基礎(chǔ)光纖，同時(shí)享有國家出口。民盈電信的身份在幾屆領(lǐng)導(dǎo)(信產(chǎn)部)時(shí)期都未肯定或否定，它的存在，暴露的仍是規(guī)則的缺失。

　　建立有效競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的規(guī)則體系，最重要的是要落實(shí)在操作環(huán)節(jié)，不能把一堆政策和原則甩給企業(yè)，否則，就會(huì)導(dǎo)致今天中國移動(dòng)拿TD-SCDMA要挾政府，聯(lián)通拿歷史遺留問題掩蓋內(nèi)部機(jī)制不足，中國電信拿市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡抵制公司創(chuàng)新，廣電和電信各自拿網(wǎng)絡(luò)安全排斥有效的業(yè)務(wù)融合。更為嚴(yán)重的是，國有壟斷電信運(yùn)營企業(yè)國家網(wǎng)絡(luò)信息主通導(dǎo)作為邊緣化民營資本的手段，使大多數(shù)競(jìng)爭(zhēng)要素被扼殺在政策與規(guī)則的不對(duì)稱之中。

　　(二) 電信業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向缺失

　　在發(fā)展戰(zhàn)略層面，電信業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)體制主要有兩種：

　　其一，做強(qiáng)做大，參與國際競(jìng)爭(zhēng)，獲得充分甚至主導(dǎo)性的國際話語權(quán)和技術(shù)引領(lǐng)全。就這一點(diǎn)看，中國電信運(yùn)營業(yè)做大的能力與具備，但做強(qiáng)且具有國際主導(dǎo)性的能力這些年變化不大，在關(guān)鍵性的技術(shù)領(lǐng)域甚至呈現(xiàn)下滑的態(tài)勢(shì)。因此，以國際競(jìng)爭(zhēng)為前提的體制設(shè)計(jì)還是要堅(jiān)持“發(fā)揮社會(huì)主義優(yōu)越性，集中力量辦大事”。然而，對(duì)集中力量辦大事，業(yè)內(nèi)專家和諸多部門認(rèn)為是市場(chǎng)倒退。

　　其二，創(chuàng)造國內(nèi)多元化的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，以內(nèi)部充分競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造新的發(fā)展動(dòng)力和公司治理結(jié)構(gòu)。但是，由于網(wǎng)絡(luò)資源完全被運(yùn)營商所壟斷，民營企業(yè)的全部技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品研發(fā)只能依賴于國有電信運(yùn)營商的規(guī)劃和取向，使民營經(jīng)濟(jì)在技術(shù)與市場(chǎng)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)被徹底封殺。華為是最典型的案例，華為一度提出的“去中國化”和拒絕使用國家開發(fā)銀行百億貸款額度，均是因?yàn)槠髽I(yè)獨(dú)立的研發(fā)和創(chuàng)新體制受到限制，企業(yè)超前與國有電信運(yùn)營商的技術(shù)戰(zhàn)略不被認(rèn)可。

　　發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)是國際競(jìng)爭(zhēng)與國內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)并舉，這是最有效的競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。中國之所以在國際國內(nèi)兩個(gè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)尚均存在缺陷，關(guān)鍵是戰(zhàn)略定位過于單一，強(qiáng)調(diào)3G發(fā)展時(shí)，行政手段替代企業(yè)戰(zhàn)略，甚至把模糊的戰(zhàn)略和技術(shù)路徑定為國家戰(zhàn)略，限制民營經(jīng)濟(jì)在3G研發(fā)中的骨干作用，盲目地把自主創(chuàng)新與技術(shù)融合對(duì)立起來，導(dǎo)致今天中國3G市場(chǎng)不但競(jìng)爭(zhēng)失衡，而且新業(yè)務(wù)發(fā)展滯后，終端產(chǎn)品再次被海外大國所操縱。更嚴(yán)重的后果是，由于戰(zhàn)略定位的缺失，正在拉大中國與美國在現(xiàn)代信息技術(shù)上的差距，消弱中國民營電信企業(yè)在國際市場(chǎng)的投融資能力。

　　(三)國有電信運(yùn)營企業(yè)業(yè)績考核體制的缺失

　　競(jìng)爭(zhēng)與創(chuàng)新不可分割，而國資委對(duì)國有電信運(yùn)營商的業(yè)績考核主要體現(xiàn)在利潤指標(biāo)上，這就必然使國有電信運(yùn)營商放棄創(chuàng)新而求穩(wěn)，放棄與非國有經(jīng)濟(jì)體的合作而保全穩(wěn)定。因此，現(xiàn)有的國有企業(yè)業(yè)績考核體制不做出實(shí)質(zhì)性的調(diào)整，競(jìng)爭(zhēng)只能是紙上談兵。

　　(四) 民營經(jīng)濟(jì)與技術(shù)資本組合方式的缺失

　　大多數(shù)民營電信企業(yè)在擁有一項(xiàng)或多項(xiàng)技術(shù)專利或成果后，面臨的最大問題是進(jìn)一步研發(fā)和市場(chǎng)拓展的資金嚴(yán)重不足，上市融資受多重因素的困擾。

　　諸如華為、聯(lián)想、中興這樣的超大型電信公司，進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)同樣面臨資產(chǎn)性資本與技術(shù)性資本的非對(duì)稱問題，很難與國有電信運(yùn)營商在股權(quán)置換和交易中獲得平等的權(quán)益。

　　由于國有電信運(yùn)營商對(duì)運(yùn)營市場(chǎng)的絕對(duì)控制，使大量擁有技術(shù)和產(chǎn)品條件進(jìn)入基礎(chǔ)電信運(yùn)營的民營企業(yè)，其資產(chǎn)價(jià)格被嚴(yán)重低估，而在市場(chǎng)形成后，龐大的收益和市場(chǎng)操控權(quán)又被國有電信運(yùn)營商所把持，民營企業(yè)希望通過技術(shù)資本和產(chǎn)品創(chuàng)新獲得資本市場(chǎng)的親賴如履薄冰。

　　因此，即便國家鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入基礎(chǔ)電信業(yè)，民營企業(yè)也會(huì)受制于資本控制權(quán)而望而卻步。

　　(五) 對(duì)未來市場(chǎng)演進(jìn)認(rèn)識(shí)程度的缺失

　　在美國“信息高速公路”全球性擴(kuò)張的大背景下，電信業(yè)的轉(zhuǎn)型速度和范圍已高于歷史上任何一個(gè)主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，電信業(yè)的滲透性和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性也強(qiáng)之于歷史上任何一個(gè)技術(shù)引導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)。在中國還在討論增值業(yè)務(wù)的市場(chǎng)化和創(chuàng)新性的時(shí)候，美國已經(jīng)將通信技術(shù)整體演進(jìn)為控制技術(shù)，控制的領(lǐng)域涉及全球絕大部分主要產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域。

　　由此，為來電信市場(chǎng)的演進(jìn)與我國“十一五規(guī)劃”和正在制定的“十二五電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃”或許存在很大的差異。對(duì)中國而言，在未來的發(fā)展中，我們是要成為全球最大的電信服務(wù)和產(chǎn)品消費(fèi)國，還是成為全球最重要的電信技術(shù)引領(lǐng)國，還是保持緊跟國際電信業(yè)技術(shù)進(jìn)步的步伐勇往直追，將直接涉及到我國對(duì)未來市場(chǎng)演進(jìn)所選擇的路徑，也直接決定我國電信業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式和政策制定。

　　對(duì)于上述問題，專家學(xué)者和政府決策部門的認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不統(tǒng)一，而且各派均沒有充分的依據(jù)論證自己的觀點(diǎn)。因此，市場(chǎng)演進(jìn)趨勢(shì)的模糊事實(shí)上使競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的建立如云里霧里的登高遠(yuǎn)眺。

　　(六) 有效監(jiān)管和法律體系的缺失

　　監(jiān)管不到位和《電信法》難以獲批，表面看是利益問題，事實(shí)上還是體制問題，是國有股權(quán)權(quán)力絕對(duì)化的問題。要在深層次上實(shí)施進(jìn)一步的改革和開放，就必須將監(jiān)管體制、《電信法》的修訂與國有電信運(yùn)營商的股權(quán)體制改革同步進(jìn)行，要全面落實(shí)《公司法》中不同所有制企業(yè)的權(quán)力均等條例，在資產(chǎn)關(guān)系和考評(píng)體制上落實(shí)政企分離。只有在資本層面和政府行政管制層面找尋解決問題的出路，獨(dú)立、有效的監(jiān)管機(jī)制才可能建立，監(jiān)管與競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系才可能順暢。

　　四、建立國有電信運(yùn)營商多元化資本結(jié)構(gòu)是促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)最有效的途徑

　　依據(jù)上述分析，本報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)階段電信業(yè)深化改革的路徑必須從競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的建立入手，通過競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化市場(chǎng)環(huán)境，改善市場(chǎng)秩序，推進(jìn)法制建設(shè)，培育有效的監(jiān)管體制。

　　建立電信業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的突破點(diǎn)首先就是對(duì)國有電信運(yùn)營商的資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，逐步建立多元化的資本結(jié)構(gòu)，制定國有股權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和約束機(jī)制。通過調(diào)整國有電信企業(yè)管理的業(yè)績考核手段，激勵(lì)國有電信運(yùn)營企業(yè)主動(dòng)創(chuàng)新，積極探討對(duì)外合作與開放，拓展新的發(fā)展路徑，形成多渠道、多主體、多手段、多層次的技術(shù)研發(fā)體系。

　　推進(jìn)國有電信運(yùn)營企業(yè)深化改革的主動(dòng)力是民營經(jīng)濟(jì)的進(jìn)入，鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷行業(yè)要與培育民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展雙管齊下，特別是技術(shù)先導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，民營經(jīng)濟(jì)的研發(fā)規(guī)劃和創(chuàng)新手段應(yīng)享有與國有企業(yè)同等的待遇，國家的新36條要在資本、管制、技術(shù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、國際合作、投融資政策等方面盡可能保證國有與民營的同等待遇。特別是針對(duì)電信業(yè)的政策，要充分考慮電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展、轉(zhuǎn)型、升級(jí)、競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)運(yùn)行周期、技術(shù)延伸性等諸多特殊性，不能在政策制定和實(shí)施中搞一刀切。

　　鼓勵(lì)電信業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，要與當(dāng)前的“兩化融合”、“三網(wǎng)融合”試點(diǎn)捆綁在一起實(shí)施，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)的建立要充分體現(xiàn)跨行業(yè)、跨產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，以此，實(shí)現(xiàn)資本市場(chǎng)的多樣性和新業(yè)務(wù)發(fā)展的實(shí)效性。

　　要實(shí)現(xiàn)電信業(yè)資本市場(chǎng)的多元化，要盡快解決資源共享問題，特別是壟斷性(特大部門)的可共享信息的社會(huì)化服務(wù)進(jìn)程必須加快，要加強(qiáng)資源共享領(lǐng)域的立法工作，徹底消除特大型企業(yè)成為行業(yè)性第二政府的弊端。

　　總之，國有電信運(yùn)營商資產(chǎn)多元化不是單純的多家投資，多家參股的形式問題，而是要真正實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中，不同利益主體間經(jīng)濟(jì)要素的融合和互促互補(bǔ)。